Общество в рамках политической игры рисуется следующим образом. Множество индивидов, занимающих разное положение и придерживающихся разных взглядов, объединяются в группы, условно говоря, партии, в соответствии с их интересами и убеждениями – действовать поодиночке чаще всего бессмысленно. Партии борются за власть, т. е. за право управлять общественными делами. Для игры предлагаются согласованные правила – конституция и избирательные законы. Правила игры в демократию предполагают по крайней мере следующие три положения: 1) соблюдаются принятые права граждан, в том числе право избирать и быть избранным; 2) власть находится в руках партии, получившей на выборах большинство, ее лидер возглавляет правительство в течение установленного срока; 3) по истечении этого срока проводятся выборы, в которых партии, включая партию власти, борются за доверие избирателей.
В ходе игры игроки анализируют последствия тех или иных своих действий и действий партнеров, используя ценности и вероятности. Они могут нарушать правила, за что подвергаются санкциям, если только не предпримут действия, позволяющие их избежать.
Анализ игры в нашем случае должен ответить на два вопроса: 1) каковы выгоды от демократии? 2) содержит ли демократия в себе механизмы, обеспечивающие ее устойчивость или равновесие; может ли она в принципе функционировать как политическая система без некоторой посторонней силы, арбитра? Или все же держится на неком соглашении, за исполнением которого следит арбитр, обладающий правом налагать санкции?
Пример 1: гражданское правительство и военные
Для ответа на первый вопрос можно использовать пример, приводимый А. Пшеворским (Пшеворский 1999: 41-42). Гражданское правительство опасается военного переворота в случае проведения военной реформы. Оно анализирует альтернативы: проводим военную реформу – вероятность переворота высока, значимость последствий (цена стратегии) также высока – подрыв демократического порядка и законности, период нестабильности, падение уровня доверия в обществе, насилие. Членам правительства грозят казни или заключение. Решают: не проводить реформу или проводить в таких масштабах, чтобы не вызвать негативной реакции военных.
Военные знают о намерениях правительства и анализируют свои альтернативы: если правительство предпримет реформу, то переворот с высокой вероятностью вызовет отпор со стороны общества, так как правительство пользуется его поддержкой. В случае неудачи последуют аресты и лишение званий. Кроме того, военные считают демократический порядок важной ценностью и готовы нарушить его только в крайнем случае. При таких условиях они решают не идти на переворот. Все остается как было.
Понятно, что при иных условиях и решения могут быть иными. При низкой вероятности переворота и уверенности в поддержке общества правительство пойдет на реформу. Если же общественная поддержка правительства невелика, а военные уже не раз нарушали конституцию, переворот может последовать даже при самой робкой попытке реформ.
Каждая из сторон знает, что, если она будет действовать в рамках правил, риски будут невелики, а в следующем избирательном цикле можно добиваться своих целей: правительственной партии – настаивать на военной реформе, включив ее в предвыборную платформу, военным – через другую партию – добиваться отказа от реформы или изменения ее условий. Тем самым повышается стабильность общества, предсказуемость событий и действий разных игроков.
Равновесие при демократии спонтанно
Тот же пример позволяет подойти к ответу и на второй вопрос. При соблюдении правил игры, т. е. демократических процедур, действуют силы, приводящие к равновесию: никто из игроков не может увеличить свой выигрыш в одностороннем порядке (равновесие по Нэшу ). Или иначе: никто не хочет выбрать другой план действий, принимая во внимание то, как в ответ будут действовать другие. Равновесие может достигаться спонтанно, наличие арбитра необязательно . Этот вывод, который позволяет сделать теоретико-игровой подход, является для нас ключевым.
Пример 2: согласие дополняет равновесие
Другой пример от Пшеворского. В выборах участвуют две партии – правая и левая. Они договариваются между собой честно вести предвыборную борьбу. Каждому в отдельности выгодно нарушить эти договоренности только в том случае, если другой останется им верен: нарушение договоренности будет вызывать ответные нарушения. В итоге оказывается, что нечестные приемы выгодно применять только до той поры, пока ущерб от ответных действий противника не сравняется с выгодой от собственной нечестности. Нужно еще учесть, что и сам избиратель начнет реагировать на чрезмерную нечистоплотность политиков. Точка равновесия уже не будет совпадать с точкой договоренности, но останется недалеко от нее. И вот механизм саморегулирования сработал, выборы признаны состоявшимися. Достигнутое согласие было реализовано, поскольку опиралось на равновесие .
Шумпетер о политической конкуренции:
"В экономической жизни конкуренция никогда полностью не отсутствует, но едва ли когда-либо существует в совершенном виде. Точно так же в политической среде постоянно идет борьба, хотя, возможно, лишь потенциальная, за лояльность избирателей. Объяснить это можно тем, что демократия использует некий признанный метод ведения конкурентной борьбы, а система выборов – практически единственно возможный способ борьбы за лидерство для общества любого размера. Хотя это и исключает многие из способов обеспечения лидерства, которые и следует исключить, например, борьбу за власть путем вооруженного восстания; это не исключает случаев весьма похожих на "несправедливую" или "мошенническую" конкуренцию или ограничение конкуренции. Исключить их мы не можем, поскольку если бы мы это сделали, то остались бы с неким весьма далеким от реальности идеалом. Между этим идеальным случаем и случаем, когда любая конкуренция с существующим лидером предотвращается силой, существует непрерывный ряд вариантов, в пределах которого демократический метод правления незаметно, мельчайшими шагами, переходит в автократический. Но если мы стремимся к пониманию, а не к философствованию, это так и должно быть" (Шумпетер 1995: 356-357).
Можно попытаться повысить эффективность механизма саморегулирования и ввести арбитра наподобие нашего Центризбиркома во главе с А. Вешняковым, который налагал бы на нарушителей санкции. Но кто даст гарантию его объективности? Третья сторона – угроза демократии со стороны государства, ибо именно государственные институты берут на себя роль такого арбитра (явно или тайно), однако, так как у власти всегда находится одна из партий, эти институты редко могут быть объективными. Разве что в ситуации, когда само государство находится под контролем политически организованного гражданского общества.
Поэтому А. Пшеворский отмечает предпочтительность децентрализованного наблюдения за любым подобным соглашением – наблюдения посредством "достаточного количества действующих сил", применяющих санкции за его корыстные нарушения, чтобы поддержать общий результат, сократив меру нечестности. Речь идет о наблюдателях от различных партий и гражданских организаций, а также о свободных СМИ (Пшеворский 1999: 42-44).
Таким образом, согласие само по себе, фиксируемое теми или иными договорами, включая конституции, если их соблюдение контролируется извне, не только не гарантирует эффективного функционирования демократической системы, но и составило бы угрозу для нее, если бы не поддерживалось механизмами саморегулирования, работающими от корыстных побуждений сторон, учитывающих потенциальные действия своих конкурентов и партнеров. И напротив, как раз такие механизмы делают соглашения возможными и устойчивыми.
Гэри Беккер: самоуправление минимизирует политическое давление
Нередко достоинства демократии ставятся под сомнение в связи с тем, что она предполагает открытую борьбу политических партий или групп влияния. Шумпетер, который полагал неизбежной смену капитализма социализмом, считал, что при последнем влияние частных интересов понизится. Г. Беккер, классический представитель экономического подхода к анализу политики, приходит к противоположному выводу: "При социализме преследующие собственные интересы группы давления, такие, как рабочие, менеджеры, интеллектуалы и др., должны проявлять гораздо бóльшую, а не меньшую активность, чем при капитализме (хотя конечно же в коммунистических странах она будет естественно пресекаться), потому что при социализме под контролем государства находится намного бóльшая, чем при капитализме, доля ресурсов (Беккер 2003: 355). Добавим к сказанному, что, хотя при советской власти была только одна партия, группы давления действовали всегда и в нарастающих масштабах: бюрократия, теневая экономика, АПК и ВПК – вот наиболее могущественные группы интересов, чья "междоусобная" борьба и привела советский коммунизм к краху. А противодействующей им силы – открытой политической конкуренции – не было.
Борьба групп интересов в обществе существует всегда, при демократии их публичное столкновение может казаться более острым, но открыто проявленное, оно обычно происходит в рамках закона: демократические процедуры не допускают потрясений, способствуют компромиссам. Возьмем недавний пример США: на выборах 2004 года республиканец Дж. Буш-младший с небольшим перевесом победил демократа Дж. Керри. Нанятые толпы адвокатов подготовились к тяжбам по поводу нарушений, но Керри признал свое поражение, поздравил конкурента с победой и сказал, что готов работать с ним на благо Америки.
Почти в то же самое время в Украине в аналогичной ситуации кандидат в президенты В. Ющенко поднимает массы сторонников на манифестации в уверенности, что его противники, располагая рычагами власти, исказили результаты выборов в свою пользу. В стране растет напряжение, колонны людей из западных и восточных регионов идут на Киев. Спецназ со щитами стягивается к резиденции президента. Смена власти идет с трудом, под угрозой кровавых столкновений.
При социализме и в переходный – на пути к демократии – период общественная активность либо ниже (по Шумпетеру), либо выплескивается на поверхность из-за недоверия сторон к тому, что оппоненты будут соблюдать правила, и приобретает беспорядочный характер, чреватый различными потрясениями.
"Парадокс Эрроу" и как его решает демократия
Известный американский экономист К. Эрроу показал в свое время, что достичь согласования противоречивых интересов различных субъектов невозможно без участия арбитра или диктатора (Arrow 1951). Точнее, он утверждал, что максимум общего блага невозможно выявить каким-либо способом соединения индивидуальных предпочтений. Марксисты обрадовались, усмотрев в этом парадоксе, "парадоксе Эрроу", доказательства неизбежности диктатуры в разделенном на классы обществе – хотя бы и диктатуры большинства. Это если исходить из предположения о том, что интересы и предпочтения – экзогенные переменные для процедуры их соединения. Но такое предположение нельзя обосновать. Скорее интересы и предпочтения также являются продуктами демократического процесса. Верно, что процессы обсуждения и голосования необязательно завершаются достижением согласия – вполне вероятно, наоборот, более глубокое осознание и обострение противоречий. Но, во-первых, голосование дает решение – хотя и неудовлетворительное для меньшинства. Во-вторых, демократия подразумевает, что в следующий раз это голосование может привести к другому результату, что на следующих выборах может выиграть нынешнее меньшинство. "Демократические институты общества придают политическим конфликтам вневременной характер. Они открывают перед политическими деятелями перспективы далекого будущего. Политические силы примиряются с поражениями на сегодняшний момент, потому что они верят, что институциональная структура, регламентирующая демократическую борьбу, позволяет им достичь своих интересов в будущем" (Пшеворский 1999: 38-39).
Подведем итог. В демократической системе существуют встроенные механизмы регулирования, основанные на политической конкуренции и создающие тягу к равновесию. Согласие как результат процесса переговоров необязательно. Привлечение внешних арбитров, действующих помимо институтов гражданского общества, допустимо, но нежелательно, ибо чревато авторитаризмом, возвышением государства над обществом. А это влечет за собой ослабление механизмов саморегулирования.
Глава 3
Какая демократия
3. 1. Минимальный набор: семь признаков демократии
Выше мы пытались привести теоретические доводы в пользу Демократии. Существенный вопрос, однако, состоит в том, какими конкретными механизмами обеспечиваются ее достоинства. Ясно, что эти механизмы могут быть разными, соответственно могут различаться и степени развития, зрелости демократии. Составим некоторый минимальный набор институтов, при нормальном функционировании которых можно говорить, что в данной стране есть демократия:
1) выборность должностных лиц: люди, уполномоченные принимать властные решения и применять государственное насилие, должны избираться гражданами;
2) сменяемость властей: свободные, честные, часто проводимые выборы;
3) разделение властей: исполнительная, законодательная и судебная власти разделены и независимы друг от друга. Это предупреждает возможность узурпации власти, создает систему сдержек и противовесов и обеспечивает контроль общества за деятельностью государства;
4) свобода слова и информации: все граждане имеют право выражать свои взгляды, критиковать деятельность должностных лиц и получать любую информацию, необходимую для их компетентного суждения об общественных делах. Для этого должны существовать независимые от власти средства массовой информации;
5) свобода ассоциаций: граждане имеют право свободно объединяться в различные ассоциации, в том числе в политические партии, ставящие перед собой задачу победы на выборах и, таким образом, завоевания власти. Именно ассоциации граждан, а не властные учреждения должны формировать предлагаемые избирателям политические программы, чтобы реализовать их в случае прихода к власти;
6) всеобщие гражданские права: все совершеннолетние граждане должны обладать равными правами, обеспечивающими их участие в функционировании перечисленных выше политических институтов;
7) свобода предпринимательства и право собственности – правовой фундамент рыночной экономики.
В основе демократии конечно же лежат выборы, однако далеко не только они необходимы для ее существования. Демократию, которой присущ только один из ее элементов – выборы, подвергает убедительной критике Ф. Закария. Ссылаясь, в частности, на пример с выборами К. Люгера, который я привел в главе 1, он показывает, как не подкрепленная другими институтами выборная демократия приводит к негативным последствиям. Такому "плоскому" пониманию демократии Закария противопоставляет "конституционный либерализм", который предполагает весь перечисленный выше "пучок" свобод и институтов, гарантированный верховенством закона. Политические системы в США и Западной Европе он называет "либеральной демократией", поскольку они основаны на конституционном либерализме. Тем самым Закария хочет подчеркнуть, что защищенные законом свободы важнее демократии как таковой. Другие режимы, где власть легитимизируется выборами, но "пучок" свобод и институтов конституционного либерализма отсутствует, он называет "нелиберальными демократиями" (Закария 2004: 6).
Я сам считаю демократической ту страну, где приведенный выше набор свобод и институтов существует целиком, без единого исключения. Ни один из этих элементов по отдельности или в комбинации с несколькими другими не является признаком демократии. Конечно, совершенных институтов не бывает, однако если все они – все семь – действуют в подавляющем большинстве случаев, и действуют не формально, а на самом деле, мы можем говорить о существовании демократии. Именно такой смысл я буду вкладывать в это слово на протяжении всей книги.
3. 2. Формы правления
Слабое государство, хаос
Теперь – о различных уровнях развития демократии. Прежде всего о том, что лежит за ее пределами. В первую очередь, это хаос : слабое государство, неспособное поддерживать законный порядок каким-либо способом, господство права сильного.
Насилие и внутри сообщества, и, в случае войны, за его пределами в течение многих веков было главным фактором социальной организации. Собственно, связанные с этим негативные обстоятельства и привели к созданию институтов государства и законности, которую это государство обязано было поддерживать. И всякий раз, когда оно переставало справляться со своими обязанностями, в обществе воцарялось насилие – произвол сильных и угнетение слабых.
Авторитарные системы
Во всех типах социальной организации, предполагающих государство, общество передает ему право применения насилия как инструмента поддержания порядка. Самодержавная монархия, олигархия как власть немногих, авторитаризм как признаваемый обществом авторитет лидера – все это варианты недемократической, но легитимной, т. е. всеми признаваемой, социальной организации. Диктатура, тоталитарный режим, даже если диктатор получил власть законно, на выборах, – варианты недемократической и нелегитимной социальной организации, в которой насилие используется не только как инструмент поддержания законного порядка, но и для удержания власти в руках определенных лиц и групп вопреки воле большинства. Этих определений я буду придерживаться и дальше.
Демократия участия и гражданское общество
На другом конце шкалы типов социальной организации лежит то, что в современной политической теории называют "демократией участия" (Коэн, Арато 2003: 24).
По сути, речь идет об обществе граждан, каждый из которых достаточно компетентен и информирован в общественных делах, чтобы принимать в них активное участие. Р. Даль называет пять критериев демократического процесса (Даль 2000: 41-42):
• эффективное участие: все члены сообщества имеют равные и действенные возможности для изложения своих взглядов в процессе выработки решений, касающихся общественных дел;
• равное голосование: все члены сообщества имеют равные и действенные возможности голосовать при принятии решений;
• понимание, основанное на информированности: каждый член сообщества получает информацию для понимания сути вопросов, по которым принимается решение;
• контроль за повесткой дня: члены сообщества влияют на принятие решений относительно того, какие вопросы и в каком порядке будут обсуждаться и голосоваться. Тем самым исключается контроль какого-либо исполнительного органа за кругом вопросов, подлежащих обсуждению, а политика сообщества всегда остается открытой для перемен;