Власти старались развивать и международную торговлю, заключив торговые договоры со многими странами, но большей частью эти соглашения оставались на бумаге. Не совсем удачной, по мнению современников, была таможенная политика властей, так как установленные по иностранным образцам тарифы не столько поощряли, сколько стесняли черногорских купцов. К тому же тарифы постоянно росли, влияя на рост внутренних цен, и без того высоких. Покупательская способность простых черногорцев, напротив, почти не увеличивалась. Население было вынуждено нарушать установления правительства. В начале XX в. наблюдался рост контрабандной торговли .
Торговая и таможенная политика была неразрывно связана со становлением собственного денежного обращения. Еще в конце XIX в. в стране ходили иностранные, в основном, австрийские деньги. Долгое время Австро-Венгрия мешала черногорцам узаконить собственную валюту, но князь Никола проявил настойчивость и добился заключения в 1911 г. монетарной конвенции, по которой австрийцы признали право использовать черногорскую валюту на рынках империи . Правда, австрийцы пытались подорвать ее курс, скупая черногорские золотые монеты и переливая их в собственные деньги, но в 1912 г. (последний мирный год для Черногории) денежный курс королевства оставался относительно стабильным. Усилия властей в этой сфере способствовали возникновению банков и сберегательных обществ в Цетинье, Подгорице, Никшиче и других городах.
Если хождение национальной валюты хоть и с трудом, но удалось наладить, то проблема улучшения финансового положения страны и избавления от огромного внешнего долга оказалась непосильной. К началу XX в. положение в финансовой сфере было катастрофическим. Российский министр-резидент К.А. Губастов доносил в Петербург: "Все решительно, начиная с княжеской семьи и до последнего писаря, живут в долг, не платя ни одного, даже самого ничтожного счета… Мне трудно даже представить… картину того, неподдающегося описанию бедственного положения, в котором находятся в настоящее время здешние финансы" . Поскольку доходы княжества складывались, в значительной степени, из российских субсидий, российскому министерству финансов пришлось командировать в Черногорию специалиста, который должен был разобраться в причинах этого кризиса. Выводы, сделанные инспектором из России, сводились к тому, что в княжестве не было бюджета, единой кассы и эффективного контроля за тем, как тратятся деньги. Министерство финансов Черногории, в сущности, не управляло этой сферой, а просто выполняло приказы князя Николы, который расходовал гораздо больше, чем позволяли доходы страны. Наделав немало долгов, черногорский двор был вынужден действовать по такой схеме: когда подходил срок выплаты процентов по займам, а денег в казне не было, срочно заключался новый заем, часто на самых тяжелых условиях. Текущие проценты погашались, но общая сумма долга стремительно росла.
По настоянию России в 1901 г. началась финансовая реформа, был издан закон о государственном бюджете, в котором говорилось не только о принципах расходования средств, но и об условиях получения кредитов. Также был принят закон о Главном государственном контроле, обязанностью которого было наблюдение за исполнением бюджета. Однако практика осталась прежней, княжеское семейство продолжало бесконтрольно залезать в казну. По утверждению тогдашнего министра финансов Черногории Л. Миюшковича, в 1903 г. на содержание двора ушла четверть всех государственных средств .
Финансовые трудности стали настолько очевидными, что дело дошло до неслыханного. Из отдаленных областей к князю пришла делегация старейшин, задавших убийственный вопрос: почему в стране постоянно нет денег и происходят задержки жалования чиновникам, если народ исправно и вовремя платит немалые налоги? . Еще более остро встал этот вопрос в первой черногорской Скупщине, отправившей в отставку правительство и вскоре распущенной князем. Скупщина успела внести поправки в закон о бюджете и постаралась ужесточить финансовую дисциплину, но не смогла принципиально изменить ситуацию. До начала Первой мировой войны закон о бюджете постоянно нарушался, внешние долги росли, казна оставалась пустой.
В 1902 г. князь Никола собрал в своем дворце крупнейших чиновников и старейшин, также были приглашены иностранные представители. Монарх торжественно объявил о начале "государственных реформ", после чего были приняты законы о Госсовете, Совете министров, Великом суде, порядке престолонаследия, государственной службе, налогах и сборах, госбюджете, Главном государственном контроле и др. Строго говоря, в это время перестройка госорганов уже шла полным ходом. Началась исключительно важная для Черногории административная реформа, которая должна была покончить с остатками племенного сепаратизма. Вместо старых племенных границ вводилась новая система управления на местах, в основе которой лежало разделение страны на области и округа, а самыми мелкими административными единицами становились города и села. Во главе области стоял губернатор, округа – капетан (окружной начальник). В города князь назначал градоначальников, а в селах выбиралась общинная управа. Реформа местного управления оказалась удачнее всех прочих начинаний правительства, но не покончила с племенными различиями окончательно.
Одновременно с органами управления менялась судебная система страны. Создавались областные и окружные суды, высшей судебной инстанцией стал Великий суд, состав которого полностью зависел от князя . К тому же, черногорский правитель часто вмешивался в полномочия судебных органов, лично пересматривал те или иные вопросы, по которым уже было вынесено решение в установленном законом порядке. Понятно, почему многие не доверяли суду и были уверены, что все будет так, как скажет князь. Патриархальный патерналистский взгляд на правосудие, свойственный черногорцам, подрывал доверие к только что реформированной судебной системе. В эти же годы под руководством российских офицеров шла военная реформа, цель которой состояла в том, чтобы превратить народное ополчение в современную армию .
Не успела страна привыкнуть к новым органам власти и управления, как княжество сделало еще один шаг вперед. 18 октября 1905 г. было объявлено о введении конституционного строя. Готовясь к этому, князь Никола поручил некоторым членам правительства изучить сербские конституционные акты. 19 октября был опубликован специальный избирательный закон. 14 ноября 1905 г. прошли выборы в своего рода учредительное собрание, особую скупщину, которая должна была одобрить дарованную монархом конституцию. Во время работы скупщины некоторые депутаты выразили определенное недовольство положением дел в княжестве и сделали попытку обсудить текст основного закона, но князь решительно воспротивился этим попыткам. 6 декабря 1905 г. октроированная конституция вступила в силу.
Черногория провозглашалась наследственной конституционной монархией. Князь обладал высшей властью, неприкосновенностью, никому не подчинялся и не должен был давать отчет в своих действиях (ст. 2). Он объявлялся верховным главнокомандующим (ст. 5), представлял Черногорию на международной арене (ст. 7), назначал и смещал членов высших органов власти (ст. 8). Несколько статей конституции определяли правовой статус членов княжеской семьи. Законодательную власть монарх делил с парламентом, из которого все законопроекты должны были поступать на утверждение к князю, ему же принадлежало право обнародовать законы. Князь собирал и распускал скупщину, которую предстояло выбирать каждые четыре года (ст. 17, 42,43). Вводились прямые выборы, каждая административная единица имела право прислать в парламент одного депутата. В выборах принимали участие все совершеннолетние мужчины, независимо от размера уплачиваемого налога (ст. 46, 47, 48). Пассивное избирательное право было таким: депутатом мог быть только подданный Черногории, достигший 30 лет, постоянно проживающий в стране и выплачивающий определенную сумму налога (ст. 53). Кроме выбранных народом депутатов, в скупщине должны были заседать главы трех конфессий княжества (митрополит, муфтий, архиепископ), члены Госсовета, председатели Великого суда и Главного государственного контроля, а также три названных князем военачальника (ст. 43–45). Видимо, эти высокопоставленные лица, введенные в скупщину "по положению", должны были компенсировать отсутствие в черногорском парламенте верхней палаты. Князь имел право отложить созыв скупщины, но не больше, чем на три месяца; мог досрочно распустить парламент. В вопросах, связанных с государственной безопасностью, князь располагал особыми полномочиями. Он мог лично принять решение, имеющее силу закона, если скупщина распущена или еще не собралась. Работа скупщины заключалась, главным образом, в формировании бюджета и налогообложения (ст. 75, 77). Если скупщина распускалась до принятия нового бюджета, автоматически продлевалось действие прежнего .
В конституции 1905 г. говорилось не только об избирательных правах населения, но и о неприкосновенности жилища, свободе слова, отмене цензуры, тайне переписки, праве на проведение собраний и создание общественных организаций, о праве граждан подавать петиции. Объявлялась свобода всех вероисповеданий и защита всех религий (ст. 6). Привлечение к уголовной ответственности могло производиться только на основании закона. Вводилась презумпция невиновности и состязательный судебный процесс. Уголовное наказание должно было назначаться только в строгом соответствии с законом. Смертная казнь отменялась, исключение делалось только для военных преступников и тех, кто станет покушаться на жизнь князя и членов его семьи (ст. 196–199, 200, 201 и др.). В целом, эта конституция вполне соответствовала духу октроированных европейских конституций второй половины XIX – начала XX вв., ее можно сравнить, например, с Основными государственными законами Российской империи 1906 г.
Политическая борьба. В начале 1906 г. шла подготовка к выборам в первую законодательную скупщину. В стране еще не было политических партий, которые могли бы предложить избирателям предвыборные программы. Поэтому правительство стало использовать газету "Уставност" ("Конституционность"), на страницах которой разъяснялись основы конституционного порядка. Там же имитировались политические споры с несуществующей оппозицией, таким образом черногорцы приучались к мысли о необходимости принимать участие в политической жизни княжества. При этом правительство предполагало, что народ полностью его поддерживает и одобряет. Однако это заблуждение быстро исчезло.
В сентябре 1906 г. в Никшиче представители немногочисленной черногорской интеллигенции начали выпускать газету "Народна мисао" ("Народная мысль"), которая стала настоящим, а не вымышленным оппонентом правящей элиты. Редколлегия "Народной мысли" обращала внимание читателей не только на просчеты и упущения властей, но и на то, что, не дождавшись открытия парламента, правительство наспех приняло несколько важных законов (например, о деятельности итальянских компаний), серьезно затрагивавших интересы населения. То есть, "Народная мысль" стремилась укрепить авторитет будущего парламента и заставить избирателей ответственно подойти к вопросу о том, кто достоин чести работать в законодательном органе. По мнению современников, сравнивших два издания, интереснее и содержательнее выглядела "Народная мысль" .
Появившейся критикой встревожился сам князь Никола. Он совершил поездку в Никшич и соседние населенные пункты, выступил перед народом и призвал "не поддаваться наущениям недовольных; пуще всего остерегаться школьных учителей, литераторов и журналистов, и горячо советовал производить выборы из сословия чиновного – блюстителя законности и порядка, и военного – носителя боевой славы страны и оплота ее безопасности" . Такие же поездки предприняли члены правительства.
14 сентября 1906 г. прошли выборы в парламент. Из 67 депутатов почти три четверти оказались действующими или бывшими чиновниками. Казалось, скупщина будет послушным инструментом в руках исполнительной власти. Но социально-экономическая и политическая ситуация в княжестве была настолько тяжелой, что даже этот социально однородный депутатский корпус оказался расколотым на два враждебных политических лагеря – сторонников и противников правящего режима.
Начало работы первого полноценного черногорского парламента совпало по времени с судебным разбирательством, которое затеяло правительство против черногорских студентов, обучавшихся в Сербии. Молодые люди позволили себе опубликовать брошюру, в которой содержалась острая критика действий официальных властей, обвинения в коррупции и злоупотреблениях. Ход судебных заседаний ярко описан П.А. Ровинским, который показал, как удачно студенты построили свою защиту, зачитав на процессе выдержки из писем члена действующего кабинета, в которых выражения и оценки были еще резче, чем в студенческом памфлете. Неприятным для обвинителей обстоятельством было и то, что открывшаяся скупщина получила много обращений из-за границы, от черногорских студентов, учившихся в разных европейских странах, но требовавших одного и того же – полного оправдания авторов брошюры. Суду пришлось ограничиться формальным выговором и отпустить обвиняемых. Их встретила толпа сочувствовавших, которые устроили манифестацию под окнами княжеского дворца. Демонстранты выкрикивали лозунги: "Да здравствует правосудие!", "Да здравствует князь!". А монарху пришлось выйти к народу и провозгласить: "Да здравствует молодежь!" .
Этот эпизод показал, до какой степени накалились политические страсти в стране еще до того, как скупщина приступила к обсуждению животрепещущих проблем. Также этот случай характеризует князя Николу, как опытного и хитроумного политика, умевшего даже поражение делать своей победой.
Скупщина с первых дней работы продемонстрировала свой решительный настрой. С одной стороны, она подвергла сокрушительной критике действия министров и отправила кабинет в отставку. С другой, некоторые депутаты заговорили о необходимости уточнить ряд положений конституции. Они не соглашались со статьями, разрешавшими заседать в парламенте неизбранным лицам, а также настаивали на том, что членами правительства должны быть люди, пользующиеся поддержкой скупщины, а значит, народа. Как видим, идея ответственного кабинета буквально витала в воздухе, хотя и не была облечена в точную юридическую формулировку. В ходе парламентских прений зародилась первая политическая партия Черногории, которая стала называть себя Народной (Народна странка). Сторонники партии основали самый первый политический клуб (парламентскую фракцию) в княжестве, за что в народе были прозваны "клубаши".
Процесс партийного строительства Народной партии оказался нелегким, так как в ее рядах оказались очень разные политики. Одни когда-то уже были министрами и оказались в отставке по различным причинам. Резко критикуя кабинет, эти люди забывали, что сами в свое время поступали также. Они не гнушались обманом, спекулировали на том, что якобы только им будет оказана российская помощь, по словам российского министра-резидента П.В. Максимова, умышленно разжигали страсти . Скупщина и Народная партия для этих деятелей были только инструментом борьбы за власть в личных целях.
Другие сторонники партии – это учителя, литераторы и журналисты, против которых был так настроен князь Никола. Отличительной чертой таких депутатов была искренняя вера в возможность демократического развития Черногории, в силу народного представительства, в нерушимость конституционных свобод. Именно эти члены Народной партии настояли на проведении парламентского расследования злоупотреблений правительства. Они же сформулировали основные положения политической программы Народной партии, опубликованной в газете "Народная мысль". Программа имела демократический характер, в ней содержались требования подъема экономики и улучшения жизненного уровня населения за счет реформ сельского хозяйства и финансов, развития общинного самоуправления, народного начального и профессионального образования. Во внешней политике Народная партия выступила за прочную дружбу с Россией и Сербией. Несмотря на преследования, которым "клубаши" подвергались с 1907 г., партия постоянно совершенствовала свою программу, включая в нее новые актуальные задачи, например, борьбу против повальной эмиграции и оттока из страны самых молодых и энергичных сил.
Вторая политическая партия, появившаяся чуть позже, стала называть себя Истинная народная партия. Ядром партии стали те официальные лица, которые вошли в скупщину "по положению", видимо поэтому черногорцы прозвали их "вирилцы". Создателем партии в первую очередь следует считать самого князя Николу. В отличие от членов правительства, совершенно растерявшихся в столкновениях с оппозицией и неумело оправдывавшихся, черногорский монарх не медлил ни одного дня. Он провел беседы с теми представителями оппозиции, которые не до конца определились в своих взглядах, и быстро переманил их в ряды "вирилцев". Как писал П.В. Максимов, князь "очень умело, отчасти увещеваниями, а отчасти угрозами, не более как в три недели перевел из рядов Народной партии все недостаточно сплотившиеся с нею элементы на сторону вирильцев, так что Скупщина явилась разделенною на два почти равных лагеря" .
После этого Истинная народная партия стала бойкотировать заседания парламента, лишив его кворума. Так и не выступив с ясными программными требованиями, правительственная партия настолько дезорганизовала работу скупщины, что вскоре князь объявил о роспуске парламента и назначил на октябрь 1907 г. новые выборы. В эти же дни произошел разгром редакции оппозиционной "Народной мысли", в котором приняли участие монархически настроенные офицеры армии. Во время предвыборной кампании 1907 г. Истинная народная партия сосредоточилась на разоблачениях Народной партии, изображая соперницу послушным орудием в руках сербского короля Петра Карагеоргиевича, который, якобы, решил расправиться с династией Петровичей и погубить черногорскую свободу. Внутренние проблемы княжества "вирилцы" старались обходить молчанием.