Известно, что задолго до окончания войны Петр I дал задание дипломатам и разведчикам собрать сведения о государственном устройстве других стран, и прежде всего Швеции. Делалось это не случайно. Царь хотел знать, как устроены государства, добившиеся выдающихся успехов в военном деле. Шведская политическая система строилась на новейших для того времени принципах камерализма - науки об управлении. Камерализм как учение о государственном устройстве появился в немецких княжествах XVII века преимущественно в сфере финансового управления, постепенно распространился на остальные отрасли государственного хозяйства и был перенят другими странами. Он привлекал не только идеей достижения всенародного блага при сохранении доминирующей роли государства, но и конкретными, по существу бюрократическими, принципами, схемами и процедурами функционирования государственной машины. Камералистская система управления отличалась от централизованного средневекового государства, каким оставалась в начале XVIII века Россия, двумя принципами. Первый из них - строго функциональное управление, где каждая сфера государственного хозяйства (финансы, военное управление, юстиция и т. д.) закреплена за определенным центральным учреждением, охватывающим территорию всей страны без изъятий. Второй принцип выражался в особом внутреннем устройстве учреждений, организованных на началах коллегиальности, с четкой регламентацией обязанностей чиновников, специализацией канцелярского труда, устойчивыми штатами служащих, получавших денежное жалованье в строго фиксированном размере.
Нормы камералистской системы управления подлежали фиксации в регламентах, уставах и инструкциях. Камерализм подчеркивал важность тщательно разработанного и строго соблюдаемого руководства, которое включало бы в себя несколько положений: определение общих функций учреждения, обязанностей каждого чиновника, режима работы, особенностей делопроизводства и т. д. Не случайно Петр прилагал огромные усилия к разработке и усовершенствованию регламентов, которые он собственноручно составлял и многократно переделывал. Это было связано с его общими вполне камералистскими идеями, что эффективность работы государственного аппарата может быть достигнута лишь с помощью детальной регламентации деятельности каждого учреждения и каждого чиновника.
Особое отношение Петра к регламентам вызвано тем, что он воспринимал государство как вариант армейской организации. Для него государственное учреждение представляло собой специфическую воинскую часть, регламент - разновидность устава, чиновники приравнивались к военнослужащим, а их должностные преступления расценивалась даже более сурово, чем измена на поле боя, так как наносили государству больший ущерб. В тех случаях, когда чиновники сталкивались с отсутствием руководств, Петр предписывал обратиться к воинским уставам и использовать их в учрежденческой практике и особенно в судебных делах. Это не только вызвано какими-то особыми милитаристскими пристрастиями царя, но и заложено в менталитете той эпохи, когда для служилого человека - дворянина и представителей власти грань военной и гражданской службы казалась весьма прозрачной: "типично" гражданскую (по позднейшим представлениям) службу мог выполнять офицер, и наоборот.
Нельзя забывать, что реформаторская деятельность Петра пришлась на войну и во многом подчинилась ее задачам. Создание нового законодательства началось с разработки военных законов и уставов - те, что остались от царя Алексея Михайловича, оказались непригодными в условиях войны. Накануне второго цикла государственной реформы, в 1716 году, Петр закончил работу над Воинским уставом, включавшим в себя немало положений, которые стали широко использоваться в гражданской жизни и особенно в судопроизводстве.
Кроме того, люди того времени, включая самого царя, считали резонной ту мысль, что военное законодательство, проверенное в страшных испытаниях войны и принесшее плоды победы, могло легко, хотя и с некоторыми изменениями, использоваться в гражданском управлении и регулировании социальных отношений, ведь порядок, дисциплина, чинопочитание, служебное рвение, бескорыстие, справедливость, инициатива - все эти и другие положительные качества солдата должны быть присущи и чиновнику. Царю казалось, что камерализм в сочетании с военизацией управления позволит государству избежать тех болезней, которыми оно страдало до сих пор, и приведет народ к "общему благу", процветанию и благополучию. В этом состояла высокая государственная мечта Петра.
Российский император пошел дальше западноевропейских теоретиков и практиков камерализма. Ему принадлежит, в частности, мысль о создании не просто отдельных руководств для каждого учреждения (что естественно для камерализма), а иерархической системы нормативных документов. На вершине этой пирамиды находилась "библия русского бюрократизма" - Генеральный регламент. В отличие от других руководств у этого нормативного документа не было шведского или иного образца. По наблюдениям шведского историка К. Петерсона, составивший проект Генерального регламента немец Г. Фик провел значительную кодификационную работу, обобщив шведский опыт бюрократического управления времен Северной войны. Известно, что в самой Швеции, давшей России образец коллежской реформы, подобный нормативный документ появился лишь через 50 лет.
Важно отметить, что идея такого кодекса принадлежала лично Петру. Он напряженно работал над двенадцатью редакциями Генерального регламента, шлифуя каждый абзац и уточняя каждую норму. По своему темпераменту он не был привержен крючкотворству, бюрократизму, формальному следованию букве устава, но регламенты казались ему панацеей от многих пороков государственного управления, в первую очередь от взяточничества, чиновничьего воровства, а также от волокиты, пресловутого "московского тотчас", от присущей не только чиновникам, но и всему народу безалаберности, необязательности. Требовавший строгого, порой сурового соблюдения установленных норм Петр казался "немцем", педантом, чуждым широте русского характера. Его основные дополнения в шведские и иные регламенты и уставы были направлены на усиление репрессивного характера закона применительно к его исполнителям-чиновникам.
Петр высказывал мысль о том, что в России не должно остаться ни одного учреждения, деятельность которого не регулировалась бы своим регламентом. В свою очередь, такие нормативные документы должны включать в себя руководства для каждого подразделения и желательно для каждого чиновника. В 1722 году Петр приложил огромные усилия для разработки Регламента Адмиралтейской коллегии, включавшей регламенты не менее 56 должностей. Царь рассматривал этот документ как образцовый для других коллегий. Реформы, основанные на западноевропейском административном опыте и теории камерализма, фактически привели к созданию в России новой государственной машины.
Важнейшим стало преобразование центрального аппарата, где на смену допетровским приказам пришла система коллегий. При Петре и после него число коллегий менялось, но суть коллегиальной системы в целом сохранялась неименной. Коллегии делились на несколько групп. В первую входили коллегии, ведавшие вооруженными силами и внешней политикой, - Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. В особую группу выделялись финансовые коллегии, составлявшие сердцевину камеральной системы: Камер-коллегия взимала "казенные сборы" со всей страны, Штатс-контор-коллегия управляла всеми государственными расходами, Ревизион-коллегия контролировала поступление и расходование государственных средств. В этом заключалась суть реформы: если раньше приказы и канцелярии сами собирали налоги и сами же их расходовали без всякого контроля, то теперь была создана единая финансовая система, напоминающая современную, где подобным же образом распределяются обязанности между Министерством финансов, Государственным банком и ревизионными финансовыми учреждениями.
Функциональный принцип лежал и в основе судебной реформы. Раньше каждый приказ был не только органом управления, но и судебной инстанцией, а его начальник даже назывался судьей. Теперь появилась единая судебная инстанция - Юстиц-коллегия, ведавшая всеми судебными делами. Также от разных учреждений были отняты функции по управлению торговлей и промышленностью, переданные в ведение соответственно Коммерц-коллегии и Берг-мануфактур-коллегии. Последняя была разделена на Берг-коллегию, управлявшую горной и металлургической промышленностью, и Мануфактур-коллегию, занимавшуюся делами легкой промышленности. В 1720 году был создан Главный магистрат, который руководил городами и также считался коллегией.
Петр I не был настолько наивен, чтобы считать принципы иерархии и коллегиальности достаточными для обеспечения работоспособности государственной системы. Опыт научил царя не доверять своим чиновникам, даже самым высокопоставленным и доверенным (пример хронического воровства его любимца А. Д. Меншикова кажется типичным). Поэтому в систему центрального управления он ввел контрольную службу - генерал-прокуратуру. Успех ее деятельности Петр I связывал со строгой регламентацией ее работы и независимостью генерал-прокурора, в подчинении у которого находились заместитель - обер-прокурор и прокуроры, служившие во всех коллегиях и судебных органах. Компрометирующие государственных чиновников материалы должны были, не задерживаясь на промежуточных звеньях, поступать генерал-прокурору. Он мог опротестовать и приостановить решение любого правительственного органа, включая Сенат. Он же имел право непосредственного доклада Петру, что резко повышало значение самого института надзора.
Систему контроля за судопроизводством император придумал в 1722 году. Тогда же он утвердил при Сенате должность генерал-рекетмейстера, собиравшего как жалобы подданных на волокиту, так и жалобы "в неправом решении", то есть в нарушении законов Юстиц-коллегией. Генерал-рекетмейстер принимал к рассмотрению только дела, прошедшие все судебные инстанции вплоть до Юстиц-коллегии, и не проводил расследований по жалобам на низшие суды. Он также имел право личного доклада государю.
Наконец, еще одним "уровнем" защиты от должностных преступлений, наряду с прокуратурой и рекетмейстерством, стал институт фискальства, то есть состоящих на службе государства штатных доносчиков. Этот институт существовал с 1711 года, но лишь в 1723 году была установлена иерархия фискалитета: провинциал-фискалы, фискалы центральных учреждений и судов, обер-фискал и, наконец, генерал-фискал со своей Фискальской конторой и прямым подчинением генерал-прокурору.
В завершение Петр I провел Вторую областную реформу и выстроил новую систему местного управления. За основу был взят проект Г. Фика, который воспроизвел шведский образец, имевший три уровня: приход (кирхшпиль) - дистрикт (херад) - земля (ланд). Царь распорядился эту модель "где надлежит спускать с русским обычаем, что может быть по-старому и что переменить". Он заимствовал только два элемента: дистрикт и землю (в России ее называли "провинцией"), причем последняя стала основной местной административной единицей. Все губернии были поделены сначала на 50 провинций, во главе которых были назначены провинциальные воеводы, что фактически означало крушение губернской системы: власть губернатора отныне распространялась только на провинцию губернского города. Причины реформы очевидны: с введением мощной системы коллегий потребность в сильных региональных центрах исчезла, и местная система управления была состыкована с центральным аппаратом. В создании гибкой системы управления, основанной на усовершенствованных шведских (точнее - камералистских) началах, заключалась суть новации Петра в области управления.
Короче говоря, Петр последовательно проводил принципы камерализма, единообразия и подлинно военной регулярности. Это достигалось с помощью унификации системы местного управления на территории всей страны, выстраивания административной иерархии, четкой специализации органов и должностных лиц.
Недоброжелатель:
Действительно, Петр ввел в стране совершенную систему управления, построенную на самых передовых западноевропейских принципах разделения власти на исполнительную и судебную, что, в сущности, характерно и для современных политических систем. Было бы нелепо отрицать значение бюрократизации и унификации управления. Эти процессы закономерно протекали во всех цивилизованных государствах, функционирующих на основе законов, исполнение которых обеспечивали государственные служащие. Петр, осуществляя свои реформы, таким образом, пошел обычным для Запада путем.
Почему же нас так воротит от понятия "бюрократ"? Для меня несомненно, что причина негативного отношения к бюрократии - совершенно естественной и удобной форме обслуживания государственных и частных потребностей - заключалась именно в петровской реформе государственного строя, точнее в ее базовых принципах и формах реализации.
Не будем пенять ему, что с осуществлением реформы численность чиновников выросла в два раза. К сожалению, рост их численности - неизбежный процесс, и не только в России. Общим трендом является и увеличение объема делопроизводства. Сохранившиеся данные о работе сравнительно небольшой Коммерц-коллегии показывают, что за один 1723 год в ней было обработано 2725 входящих документов и 1702 исходящих, то есть всего через коллегию, в которой работало 32 человека, прошло почти 4500 документов. Если предположить, что есть прямая связь между числом служащих и количеством бумаг, то коллежский бумажный конвейер за год должен был пропускать не менее 200 тысяч различных бумаг. Не будем забывать о работе канцелярий и некоторых неупраздненных приказов. В итоге ежегодно в обороте могло находиться около миллиона бумаг, что довольно много при населении России в 12 миллионов человек. Как историк я очень рад этому важнейшему комплексу источников по истории Петровской эпохи, ибо значительная часть этого бумагооборота сохранилась.
Итак, бюрократия необходима, но она должна быть под контролем. Петр знал это и, как Вы уже говорили, выстраивал многоуровневую "систему защиты": прокуроры, ревизоры, рекетмейстеры, фискалы. Но вскоре многим современникам показалось, что с введением всех этих должностей был запущен некий "вечный двигатель" бюрократии, которая теперь занималась не решением дел, а непрерывным оборотом бумаг. Изощренный бюрократизм и бездушие новорожденного монстра превосходили всё, что раньше люди называли "московской волокитой". Последующая история российской государственности показала: расчет Петра Великого на то, что недостатки старого приказного аппарата будут сняты внедрением принципов камерализма, коллегиальности и военной дисциплины, оказался несостоятелен. Новая система не только восприняла все пороки старой, но и умножила их.
Бюрократизм, ставший уже в начале XVIII века символом неповоротливости государственной машины, серьезно беспокоил Петра. Чтобы повысить эффективность аппарата управления, царь прибегал к привычным ему и показательно жестоким репрессивным мерам. Так, в 1721 году был устроен суд над сибирским губернатором князем М. П. Гагариным, уличенным в воровстве, а в 1723 году - над сенатором и вице-канцлером П. П. Шафировым и обер-прокурором Сената Г. Г. Скорняковым-Писаревым, которые обвинялись в грубом нарушении сенатской "должности". Гагарин был казнен перед зданием канцелярий. Его тело несколько месяцев висело на виселице как наглядный урок сидевшим в своих конторах взяточникам. Шафиров и Писарев, лишенные чинов, были отправлены в ссылку навечно.
Петр I создал специальный Вышний суд для расследования различных должностных преступлений, в которых были уличены многие сановники, в том числе первейший из них - А. Д. Меншиков. К концу петровского царствования коррумпированность достигла настолько устрашающих размеров, что, по некоторым источникам, император начал готовить серьезную чистку аппарата. Осенью 1724 года государю через его лакея было подброшено пространное подметное письмо. Царь ознакомился с анонимкой, сделав пометки на полях, а затем приказал ее публично сжечь, согласно действующим законам. Однако накануне он тайно распорядился "сие письмо беречь", а вместо него вложить в конверт "белой бумаги столько же". Сделано это было не случайно. Письмо вскрыло такие "диковинки" в окружении Петра, что он решил заняться этим делом вплотную. Донос исходил от человека, который сидел где-то поблизости от кабинет-секретаря А. В. Макарова и мог наблюдать работу механизма злоупотреблений, охвативших Кабинет его императорского величества и Вышний суд. Суть махинаций состояла в том, что руководивший не только Кабинетом, но и Канцелярией Вышнего суда Макаров координировал подготовку судебными канцеляристами выписок из дел и докладов, которые затем поступали к нему в Кабинет и которые он представлял царю как оригинальный материал. Доносчик сообщал, что влияние Макарова распространялось и на судей Вышнего суда, которые в сговоре с кабинет-секретарем готовили крайне тенденциозные доклады царю. На их основании государь выносил свое "справедливое решение", приносившее несчастья невинным людям. Конфискованные у пострадавших деревни распределялись между членами Вышнего суда и приятелями Макарова. "А Вашему Величеству, - отмечал доносчик, - оных неправедных таких выписок усмотреть было невозможно", так как докладывал об этом пользующийся полным доверием царя Макаров. Автор подметного письма на примере нескольких дел показал, что в махинациях кабинет-секретаря участвовали первейшие сановники. На них поступали доносы фискалов, но Макаров не дал им хода, и "по се время исследования по тем делам нет". В итоге многие сановники "от оного Макарова весма одолжены", или, как сказали бы теперь, оказались у него на крючке. Можно лишь представить себе чувства царя, исчертившего донос своими пометами и крестами. Петр хорошо понимал, что история с Макаровым свидетельствует о неких врожденных пороках созданной им системы управления, но ничего предпринять уже не успел: поздней осенью 1724 года он смертельно заболел, а 28 января 1725 года умер…
Неэффективность государственного аппарата была обусловлена различными причинами. России явно не хватало опытных, квалифицированных специалистов, чтобы воплотить в жизнь камералистские идеи и правильно запустить работу новых институтов. Петр радушно приглашал в Россию чиновников-иностранцев, платил им высокое жалованье, обеспечивал всем необходимым, но этого было мало. В новые коллегии и канцелярии одновременно пришли бывшие дьяки - секретари и бывшие подьячие - канцеляристы и принесли с собой все недостатки старой бюрократической машины. Система финансирования государственной службы находилась в зачаточном состоянии, поэтому чиновники годами не получали и без того скромное жалованье и вынуждены были "кормиться от дел", а попросту воровать. Сложности вызвал переход к коллежской системе управления: сразу не получилось разграничить компетенции новых учреждений, и приходилось постоянно корректировать их, что приводило к неразберихе и волоките. Много прорех обнаружилось в административном законодательстве. Их не удавалось залатать, несмотря на титанические усилия Петра по созданию регламентов и инструкций.