Региональные бюджетные расходы можно классифицировать по ведомственному признаку. Официально данное деление расходов закрепляется как "ведомственная структура расходов бюджета", т. е. распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете, по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов бюджетов либо по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам и (или) целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов. Таким образом, расходы бюджета можно подразделить на виды в зависимости от того, какой орган или учреждение наделяется полномочиями распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. Классификация расходов бюджета по ведомственному признаку имеет важное значение для правильного его исполнения, поскольку обеспечивает адресный характер предоставляемых бюджетных средств.
Данная классификация расходов рассматривалась и дореволюционными специалистами по финансовому праву. Так, С.И. Иловайский в своем учебнике финансового права 1895 г. отмечал, что деление государственных расходов по ведомствам, которые заведуют этими расходами, является чисто внешним и не объясняет характера государственных расходов, т. к. "часто одно ведомство управляет весьма различными предметами, а с другой стороны, об одном и том же предмете заботятся несколько ведомств.
Качественную направленность расходов региональных бюджетов можно выявить при анализе расходов по функциональному признаку (т. е. исходя из функций публично-правового образования). Следует отметить, что действующая редакция БК РФ не содержит понятия "функциональная классификация расходов". Вместе с тем заложенный в ст.20 БК РФ критерий разграничения разделов, подразделов классификации расходов бюджета, отражает именно функциональную направленность расходов.
Выделение функций публично-правового образования, а, следовательно, и сама функциональная классификация расходов бюджета, основаны на конституционных нормах о разграничении предметов ведения и полномочий между публично-правовыми образованиями (ст.71–73, гл.8 Конституции Российской Федерации), а также нормах Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Анализ функциональной структуры региональных бюджетных расходов позволяет выявить приоритетные направления государственной политики. Так, согласно статистическим данным Министерства финансов Российской Федерации по итогам исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации за 2015 г. расходы по функциональному признаку (по разделам классификации расходов бюджетов) распределились следующим образом: образование – 26,08 %; национальная экономика – 19,68 %; социальная политика – 15,79 %; здравоохранение – 14,3 %; жилищно-коммунальное хозяйство – 9,02 %; общегосударственные вопросы – 6,36 %; культура, кинематография – 3,28 %; физическая культура и спорт – 2,04 %;
обслуживание государственного и муниципального долга – 1,57 %; национальная безопасность и правоохранительная деятельность – 1,14 %; средства массовой информации – 0,46 %; охрана окружающей среды – 0,23 %; национальная оборона – 0,04 %; межбюджетные трансферты общего характера – 0,01 %.
Важное значение в бюджетной практике до недавнего времени имела экономическая классификация бюджетных расходов. По экономическому содержанию бюджетные расходы подразделяются на текущие и капитальные. К текущим расходам отнесены те, которые обеспечивают текущее функционирование органов публичной власти, оказание государственной поддержки другим бюджетам, отраслям экономики на их текущее функционирование, а также иные расходы, не отнесенные к капитальным. Капитальные расходы бюджета направлены на обеспечение инвестиционной и инновационной деятельности, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается государственное (муниципальное) имущество. Именно капитальные расходы способствуют качественному развитию публично-правовых образований и расширению инфраструктуры социально-экономической сферы.
Данная классификация была введена в связи с острой проблемой дефицитности бюджетов в 90-х гг. В случае, если денежных поступлений в бюджет было недостаточно для финансирования всех расходов, то осуществлялись только текущие расходы. В настоящее время нормы, закрепляющие деление расходов на текущие и капитальные (ст.66–68 Бюджетного кодекса Российской Федерации), утратили силу. Следовательно, на сегодняшний день можно говорить только о научном значении экономической классификации расходов бюджета.
В научной литературе подчеркивается, что экономическая классификация расходов необходима для оценки устойчивости бюджетного потенциала публично-правового образования. При этом наряду с капитальными расходами бюджета выделяются защищенные статьи расходов и иные текущие расходы.
Следует отметить, что защищенные статьи расходов активно применялись в бюджетной практике России в 90-е гг., их перечень ежегодно определялся при утверждении бюджета. По этим статьям предусматривалось производство расходов в полном объеме. Механизм защищенных статей активно применялся в региональной бюджетной практике. Например, в соответствии с Областным законом Ленинградской области от 18 декабря 1997 г. № 58-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 1998 г." основными защищенными статьями расходов областного бюджета Ленинградской области на 1998 г., подлежащих финансированию в первоочередном порядке и полном объеме:
– заработная плата с начислениями;
– стипендии;
– государственные пособия, социальные и компенсационные выплаты населению, установленные законодательством Российской Федерации и Ленинградской области;
– питание в учреждениях здравоохранения, образования, социального обеспечения;
– приобретение медикаментов и перевязочных материалов;
– расходы на погашение и обслуживание внутреннего долга.
Необходимо отметить, что некоторые аспекты практики установления защищенных статей подвергались критике. Во-первых, критику вызывал сам термин "защищенные статьи", в альтернативу ему предлагалось использовать утвердившиеся в зарубежной практике "обязательные", "неотвратимые" расходы. Во-вторых, предлагалось количественно определить границы "защищенных статей" (возможно с использованием мирового опыта, где оптимальным признается соотношение подобных статей в бюджете в размере 1/12 – 1/14 от общего объема бюджетных назначений).
Вступивший в силу с 1 января 2000 г. БК РФ выделение защищенных статей расходов не предусмотрел. Интересно, что в дальнейшей бюджетной практике термин "защищенные статьи" не упоминается, но устанавливались приоритетные направления расходов (например, финансовая поддержка дорожного и сельского хозяйства, малого и среднего бизнеса, занятости населения).
В связи с этим возникает вопрос о том, что подразумевается под приоритетными направлениями расходов, какие юридические последствия имеет включение данной статьи в закон о бюджете. В настоящее время законодательно не устанавливается, в чем выражается приоритет указанных расходов (не говорится о том, что эти расходы должны финансироваться в полном объеме, несмотря на то, каким образом исполняется доходная часть, не устанавливается, что на них не распространяется механизм сокращения расходов).
Однако, несмотря на отсутствие соответствующего регулирования, "приоритетность расходов" фактически учитывалась при исполнении бюджета. В качестве официального признания такой практики можно расценивать положения Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г., где указывается на необходимость пересмотреть сложившийся подход к оптимизации бюджетных расходов, основанный на выделении "защищенных" статей расходов федерального бюджета и корректировке расходных обязательств от уровня текущих значений и приводящий к ухудшению структуры бюджета вследствие урезания расходов, направленных на развитие. Соотношение приоритетов социально-экономического развития и бюджетной политики должно опираться на институт государственных программ.
Наряду с приведенными классификациями расходов бюджетов в научной литературе выделяется множество иных. Так, М.М. Сперанский с учетом степени необходимости расходов разделял их на необходимые, полезные, избыточные и излишние (бесполезные). Необходимыми расходами, по его мнению, необходимо считать все те, без которых не может обеспечиваться внутренняя и внешняя безопасность государства; полезные – которые направлены на гражданское усовершенствование; избыточные – принадлежат к некоторой роскоши и великолепию государства; излишние (бесполезные) являются неразумными с точки зрения государственной экономии, характерные не для государственного хозяйства, а для частной промышленности. При этом излишние расходы могут быть "не только в издержках бесплодных, но и в предметах самых полезных и даже необходимых", в данном случае имеется в виду ситуация, когда на какое-либо мероприятие расходуется более, нежели требуется.
Таким образом, существование данной классификации бюджетных расходов обусловлено самой сущностью удовлетворяемых государственных потребностей. Как отмечал С.И. Иловайский, "если рассмотреть сущность государственных потребностей, то оказывается, что удовлетворение некоторых из них является, безусловно, необходимым для существования государства, тогда как другие менее насущны; наконец, третьи, хотя и фигурируют в кругу государственных потребностей, в крайнем случае могли бы остаться и неудовлетворенными без существенного ущерба для государственной жизни". В первую очередь следовало удовлетворять необходимые потребности, остальные по мере их значимости. Одновременно ученый совершенно справедливо отмечал невозможность четкого разграничения потребностей по их насущности, указывая на необходимость учета обстоятельств места и времени.
Поэтому в виду отсутствия четких критериев разграничения государственных потребностей вряд ли возможно приведенное деление региональных бюджетных расходов претворить в жизнь, закрепив законодательно.
Э.Н. Берендтс делил расходы на реальные и личные. Реальные – направлены на производство или приобретение предметов, материалов для гражданского управления. Личные – на содержание личного состава во всех областях гражданской и военной службы.
Ф. Нитти полагал, что по сущности расходы можно различать на расходы действительные и расходы по взиманию. Реальными называются расходы, идущие действительно на государственные услуги ради удовлетворения общественных потребностей. Расходы по взиманию – траты, обусловленные взысканием бюджетных поступлений, администрацией государственных имуществ, эксплуатацией промышленных предприятий государства. Чем последних расходов меньше, тем более благоустроенным и совершенным надо признать данное финансовое хозяйство. Данная классификация воспроизводится и в работах современных ученых.
В.А. Лебедев подразделял бюджетные расходы на постоянные и переменяемые, т. е. те, которые не поддавались точному прогнозированию. Данная классификация во многом схожа с делением бюджетных расходов на обыкновенные и чрезвычайные, направленные на преодоление последствий каких-то чрезвычайных ситуаций, которые невозможно было предвидеть при планировании бюджета.
Данная классификация исследуется и современными учеными. Д.Л. Комягин при рассмотрении данной классификации к обыкновенным относит те, которые повторяются ежегодно, а к чрезвычайным – которые появляются в чрезвычайной ситуации или для решения чрезвычайных задач. Н.А. Саттарова, проводя деление бюджетных расходов на обыкновенные и чрезвычайные, к первым относит установленные законом (решением) о бюджете бюджетные средства, которые призваны покрывать основную, наиболее устойчивую и стабильную часть текущих и капитальных бюджетных расходов. Чрезвычайные расходы указанный автор сводит лишь к расходам временного характера, финансируемым за счет утвержденных законом (решением) о бюджете резервных фондов.
В советский период развития юридической науки во многих финансово-правовых исследованиях приводилась классификация бюджетных расходов на производительные и непроизводительные, разработанная еще дореволюционными учеными. При этом отмечалось положительное значение производительных расходов и их активная роль в росте общественного богатства и накоплений. Данной позиции придерживался и С.И. Иловайский, разделяя расходы по их результатам на производительные и непроизводительные (или потребительские). Автор указывает на относительность понятия производительности и отмечает, что расходы прямо непроизводительные могут стать производительными косвенно, способствуя развитию и сохранению производительных сил народа. Думается, что приведенную классификацию можно применять и в условиях современной бюджетной деятельности. Производительными расходами в той или иной степени будут являться расходы на национальную экономику, составляющие почти 1/5 всех региональных бюджетных расходов.
Вместе с тем, учитывая социальную направленность региональной бюджетной деятельности, обусловленной социальной природой Российского государства и вертикальной структурой распределения государственных полномочий, следует констатировать изменение пропорций производительных и непроизводительных бюджетных расходов в пользу последних.
Особую актуальность в последние годы в связи с внедрением программно-целевого метода организации деятельности органов государственной власти приобретает деление расходов бюджета субъекта Российской Федерации на программные и непрограммные. Так называемый "программный бюджет" должен основываться на ранее утвержденных государственных программах и включать в себя главных образом расходы на реализацию этих целевых программ и лишь незначительную часть расходов, не предусмотренных государственными программами (непрограммные расходы бюджета). Например, в соответствии с Законом Тульской области от 14 декабря 2015 г. № 2394-3ΤΟ "О бюджете Тульской области на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг." в Тульской области на 2016 г. из 64 101 463 000 рублей расходов областного бюджета программные расходы составляют 60 384 574 600 рублей (94,2 %).
Независимо от вида бюджетных расходов, все они осуществляются в строго установленных формах. Учитывая, что выплаты из бюджета (бюджетные расходы) осуществляется только в пределах утвержденных бюджетных ассигнований, формы бюджетных ассигнований будут совпадать с формами бюджетных расходов. Следовательно, формы бюджетных расходов представляют собой выплачиваемые денежные средства из бюджета на:
– оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;
– социальное обеспечение населения;