Отчетная стадия является основой для совершенствования стадий составления и исполнения бюджета в дальнейшем. Она позволяет использовать отчет об исполнении бюджета для составления бюджета на следующие периоды, выявлять проблемы исполнения бюджета в прошедшем периоде и совершенствовать бюджетный процесс в целом.
Подводя итог, можно заключить, что региональный бюджетный процесс представляет собой самостоятельный бюджетный институт регионального финансового права, имеющий ряд особенностей и регулирующийся как нормами федерального, так и регионального законодательства.
В настоящее время можно выделить четыре стадии регионального бюджетного процесса: 1) составление проекта бюджета субъекта; 2) рассмотрение и утверждение проекта бюджета субъекта; 3) исполнение бюджета субъекта; 4) отчетная стадия регионального бюджетного процесса. Рассмотрев их, мы пришли к выводу, что каждая стадия незаменима и выполняет строго определенную функцию, стадии взаимосвязаны и вытекают друг из друга. Наряду с общими и дублирующими федеральное законодательство чертами, все стадии регионального бюджетного процесса имеют ряд существенных отличий, что делает исследование правового регулирования регионального бюджетного процесса актуальным.
Анализ регионального законодательства о бюджетном процессе показал, что исследованные законы существенно отличаются между собой по структуре, объему и содержанию. Многие из них достаточно размыто регламентируют бюджетный процесс на уровне субъектов Российской Федерации, имеют ряд коллизий и недоработок, что приводит к несовершенству бюджетного законодательства и отрицательно сказывается на финансовой деятельности как субъектов Российской Федерации, так и государства в целом.
Глава 5
Региональный публичный кредит
Прежде чем приступить к исследованию регионального публичного кредита, необходимо определиться с содержанием самого понятия "публичный кредит".
Несмотря на общепринятое понимание кредита как такового, публичный кредит, будучи сложной экономико-правовой категорией, не имеет однозначного определения. Дореволюционная доктрина, а вслед за ней и советская наука финансового права исходили из понимания публичного кредита как одного из способов мобилизации публичных доходов, по сути, отождествляя его с государственными (муниципальными) заимствованиями. Однако на современном этапе развития финансово-правовой науки можно выделить три подхода к детерминированию публичного кредита, исходя из той роли, в которой выступают публично-правовые образования, вступая в правоотношения в сфере публичного кредита.
Первый подход, как и прежде, предлагает определять публичный кредит исключительно с позиции государственных (муниципальных) заимствований; второй основывается на "двойственности природы" исследуемого явления, заключающейся в возможности участия публично-правового образования в рассматриваемых отношениях как на стороне заемщика, так и на стороне кредитора; и, наконец, третий допускает расширительное толкование понятия "публичный кредит" как отношений, в которых публичное территориальное образование предстает в качестве не только кредитора или заемщика, но и гаранта исполнения обязательств третьих лиц.
Последний из указанных подходов получил наибольшее распространение среди современных ученых-правоведов и экономистов, что, на наш взгляд, обусловлено объективными факторами преобразования института публичного кредита в условиях развития самой финансовой системы государства, представляющей собой внутреннее строение публичных финансов. Разделяя расширительный подход к толкованию рассматриваемого понятия, заметим, что в настоящее время невозможно оценивать значение публичного кредита исключительно с позиции привлечения публичным территориальным образованием дополнительных финансовых ресурсов, поскольку сегодня институт публичного кредита обслуживает не только мобилизационную функцию финансов. Посредством него государство (муниципальное образование) также распределяет и использует имеющиеся финансовые ресурсы, предоставляя бюджетные кредиты и государственные (муниципальные) гарантии, тем самым осуществляется еще и регулятивная функция.
Тем не менее, следует признать, что основной формой публичного кредита остаются государственные (муниципальные) заимствования, поскольку существование института публичного кредита, прежде всего, связано с бюджетным дефицитом, характерным в той или иной мере для любого публично-правового образования, и, как следствие, необходимостью изыскания источников для его финансирования. Другие же его формы – бюджетный кредит и государственная (муниципальная) гарантия – играют менее активную роль в реализации публичных функций государства (муниципального образования).
Определившись с содержанием понятия "публичный кредит", отметим, что традиционно его составными частями принято считать государственный и муниципальный кредит. При этом, принимая во внимание федеративную форму государственного устройства России, к государственному кредиту, как правило, относят кредитные правоотношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Между тем, учитывая сформулированное в первой главе настоящего исследования определение понятия "регион", альтернативным подходом к построению структуры публичного кредита может быть его деление на государственный (или общегосударственный) кредит и региональный кредит, последний из которых включает в себя муниципальные кредитные правоотношения.
В данном исследовании региональный публичный кредит предлагается рассматривать именно в указанном качестве, акцентируя внимание на проблематике участия субъекта Российской Федерации в правоотношениях в сфере публичного кредита.
Говоря о региональном публичном кредите, представляется важным несколько слов сказать об истоках его организации в нашей стране.
Основной формой регионального публичного кредита в дореволюционной России были облигационные заимствования, выступавшие одним из инструментов ведения городского хозяйства. Впервые облигационный заем был выпущен в 1871 г. городом Ревелем (ныне – Таллин) на сумму 50 тыс. рублей сроком на 34 года, спустя сто лет после выпуска первого государственного облигационного займа. В период с 1901 по 1910 гг. крупными городами Российской империи было выпущено облигаций на общую сумму 286 млн рублей, а по состоянию на январь 1913 г. суммарная номинальная стоимость российских муниципальных облигаций в обращении составляла уже 471 млн рублей. Следствием активного использования заимствований в тот период явилось существенное повышение эффективности городского хозяйства, поскольку выпускаемые займы имели преимущественно целевой характер. Средства займов направлялись на развитие городского хозяйства (строительство городских электростанций, мощение улиц, прокладку трамвайных путей и т. п.). Между тем эмитировались облигации и для рефинансирования предыдущих займов, например, 4,5 %-ный московский заем 1896 г.
С 1913 г. развитие рынка городских облигаций приостановила первая мировая война, когда города были вынуждены перейти к системе гарантированных правительством краткосрочных займов. Полностью же прерывается история осуществления заимствований нецентральными публично-правовыми образованиями в России с приходом к власти большевиков. Так, после аннулирования в 1918 г. государственных займов царского и Временного правительств Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 9 октября 1919 г. был также аннулирован институт муниципальных займов.
Только после распада СССР в России началась "реанимация" регионального публичного кредита на фоне развернувшегося процесса децентрализации власти. Поэтому точкой отсчета в истории регионального публичного кредита в РФ можно считать 1993 г., когда всенародным голосованием была принята Конституция РФ, определившая правовой статус субъектов РФ, равноправных во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, и провозгласившая местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, а также наделившая субъекты РФ и муниципальные образования финансовой самостоятельностью, которая обеспечивается, в частности, правом принимать свой бюджет, иметь собственные доходные источники, определять направления их расходования и осуществлять заимствования.
Современные же правовые очертания региональный публичный кредит начал приобретать только в 1995–1998 гг., когда были приняты и вступили в силу ч.1 и 2 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ), федеральные законы от 22 апреля 1996 г. № 39-Φ3 "О рынке ценных бумаг", от 11 марта 1997 г. № 48-ФЗ "О переводном и простом векселе", от 29 июля 1998 г. № 136-Φ3 "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг". До этого правовое регулирование региональной публичной кредитной деятельности носило лоскутный характер. Между тем основополагающим нормативным документом в сфере регулирования регионального публичного кредита стал БК РФ, который прежде всего восполнил имевшиеся на тот момент пробелы в категориально-понятийном инструментарии правового регулирования публичного кредита, установив легальные дефиниции таких ключевых понятий, как "государственный (муниципальный) долг", "государственные (муниципальные) заимствования", "бюджетный кредит", "государственная (муниципальная) гарантия", а также регламентировал отношения, складывающиеся не только по поводу осуществления государственных заимствований субъектов РФ (муниципальных заимствований), но и по поводу предоставления государственных (муниципальных) гарантий и бюджетных кредитов субъектов РФ (муниципальных образований).
Охарактеризуем современное состояние правового регулирования форм регионального публичного кредита.
Ранее отмеченный нами тезис о превалировании государственных (муниципальных) заимствований над другими формами публичного кредита, безусловно, применим и к региональному публичному кредиту, о чем свидетельствуют объемы государственного долга субъектов РФ и муниципального долга. Согласно легальной дефиниции, закрепленной в ч. 6 ст. 103 БК РФ, под государственными заимствованиями субъектов РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, и кредиты, привлекаемые в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций. Иначе говоря, к государственным заимствованиям в структуре регионального долга относятся государственные ценные бумаги субъекта РФ, бюджетные кредиты, привлеченные в бюджет субъекта РФ из других бюджетов бюджетной системы РФ, и кредиты, полученные субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций (ч.2 ст.99 БК РФ). Аналогичное определение закреплено в ч.7 ст.103 БК РФ применительно к понятию муниципальных заимствований с разницей лишь в субъектном составе лиц, у которых муниципальное образование вправе осуществлять заимствования в форме кредитов, которая обусловлена недопустимостью принятия муниципальным образованием внешних долговых обязательств.
Государственные (муниципальные) займы, осуществляемые путем выпуска государственных (муниципальных) ценных бумаг, иначе говоря, секьюритизированная форма государственных (муниципальных) заимствований, выступают основным источником формирования публичного долга многих современных государств. Данное утверждение, несомненно, применимо к Российской Федерации – крупнейшему заемщику капитала как внутри страны, так и за ее пределами. Однако для того, чтобы разобраться, насколько оно справедливо для региональных заимствований, представляется целесообразным проанализировать современное состояние государственного долга субъектов РФ и долга муниципальных образований.
Прежде всего следует заметить, что более характерным для субъектов РФ в настоящее время является государственный внутренний долг, что обусловлено сознательной долговой политикой РФ начала XXI в. Об этом, в частности, говорят данные Минфина России: по состоянию на 1 июля 2016 г. объем государственного долга субъектов РФ составляет 2 314 445 648,83 тыс. рублей, и из них только 29 326 394,97 тыс. рублей приходится на внешний долг.
Структура регионального публичного долга зависит от особенностей экономического развития конкретного региона. Так, например, государственный долг Владимирской области значится в размере 3 293 416,77 тыс. рублей и представлен исключительно нерыночным инструментом финансирования дефицита бюджета – бюджетными кредитами. Аналогично в Республике Татарстан удельный вес в объеме государственного долга (96 561 203,13 тыс. рублей) занимают бюджетные кредиты из других бюджетов бюджетной системы РФ на общую сумму 86 196 521,45 тыс. рублей. Помимо этого государственный долг Республики Татарстан формируют также обязательства по государственным гарантиям, в то время как долговые обязательства в виде государственных ценных бумаг и кредитов кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций в структуре его долга не значатся.
Иным образом выглядит структура государственного долга г. Москвы. Превалирующим видом долговых обязательств указанного субъекта РФ являются государственные облигационные займы (56 871 075,00 тыс. рублей), вторую позицию в структуре государственного долга г. Москвы занимают кредиты от иностранных банков (28 982 551,40 тыс. рублей) и только третью – бюджетные кредиты (21 449 074,58 тыс. рублей). При этом государственные облигационные займы и бюджетные кредиты формируют государственный внутренний долг города Москвы, а кредиты от иностранных банков составляют государственный внешний долг.
Кроме того, анализ используемых субъектами РФ форм привлечения в бюджет дополнительных денежных ресурсов для покрытия бюджетного дефицита показывает, что наибольший объем привлеченных средств в составе государственного долга субъектов РФ приходится на бюджетные кредиты (1 056 243 620,87 тыс. рублей), следом идут кредиты, полученные от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций (756 987 777,48 тыс. рублей), а последнее место в структуре государственных заимствований субъектов РФ принадлежит государственным ценным бумагам субъектов РФ (395 720 470,80 тыс. рублей). Причем бюджетные кредиты являются "пионерами" также по частоте их использования (только четыре из 85 субъектов РФ не имеют в структуре государственного долга обязательств по бюджетным кредитам, привлеченным в региональный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ), затем 69 из 85 субъектов РФ имеют в составе субфедерального долга кредиты кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, и лишь в 36 из 85 субъектов РФ наблюдаются долговые обязательства в форме государственных ценных бумаг субъектов РФ.
В свою очередь, в составе муниципального долга общая сумма которого по состоянию на 1 июля 2016 г. значится в размере 341 420 676,55 тыс. рублей, наибольший объем долговых обязательств приходится на кредиты от кредитных организаций (188 266 500,89 тыс. рублей), далее идут бюджетные кредиты (118 956 456,53 тыс. рублей), и только последнюю строчку в структуре муниципальных заимствований занимают муниципальные ценные бумаги (12 891 136,98 тыс. рублей). При этом муниципальные ценные бумаги как способ обеспечения сбалансированности бюджета используются лишь муниципальными образованиями в составе шести субъектов РФ.
Приведенные статистические данные Минфина России показывают, что в настоящее время менее половины всех регионов размещают облигационные займы, что говорит о недостаточной доступности данного инструмента финансовой деятельности и, как следствие, о неприменимости к региональному долгу вышеупомянутого тезиса о превалировании государственных (муниципальных) займов в сравнении с иными формами заимствований.