Однако стоит заметить, что исходя из определения реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту, содержащегося в ч. 10 ст.93.2 БК РФ, при реструктуризации обязательств (задолженности) не осуществляется предоставление бюджетных средств, а производятся согласительные процедуры между участниками бюджетного кредитования по вопросу возврата заемщиком ранее полученного кредита и уплаты процентов за его использование путем предоставления отсрочек, рассрочек исполнения обязательств или замены первоначального обязательства другим обязательством, предусматривающим иной предмет и способ исполнения. Поэтому терминологически неверно говорить о предоставлении бюджетного кредита в случае реструктуризации обязательств (задолженности) по ранее полученному кредиту с точки зрения понятия бюджетного кредита, закрепленного в ст.6 БК РФ. Скорее, правильно вести речь о правомерности наличия кредитных отношений между субъектом РФ (муниципальным образованием) в лице его компетентных органов и юридическим лицом в рамках реструктуризации обязательств (задолженности) по ранее полученному бюджетному кредиту, т. е. о длящемся кредитном отношении, но не о возникающем.
Иными словами, действующее законодательство РФ ограничивает основания предоставления субъектами РФ бюджетных кредитов юридическим лицам исключительно целями закупки и доставки топлива, муки и других товаров по перечню, утверждаемому нормативным правовым актом Правительства РФ, в соответствующие субъекты РФ. При этом данное право могут реализовать только субъекты РФ, на территориях которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов. Предоставление бюджетных кредитов юридическим лицам из местных бюджетов законом не предусмотрено вообще.
Между тем, как представляется, финансовая поддержка субъектов частного бизнеса со стороны регионов может быть оправдана не только в случаях стабилизации продовольственного снабжения определенной территории. На наш взгляд, не стоит пренебрегать потенциалом субъектов РФ в процессе развития российской экономики. Это становится наиболее актуальным в условиях сложившейся на сегодняшний день политической и экономической ситуации, когда как никогда требуется проведение в России структурных реформ. Для реализации заданного руководством страны курса на импортозамещение в условиях фактической недоступности банковских кредитов частному бизнесу, включая малый его сегмент, необходима государственная поддержка, в т. ч. в виде бюджетных кредитов, льготных по своим условиям.
При этом в целях недопущения злоупотреблений со стороны органов государственной власти субъектов РФ, связанных с нерациональным использованием бюджетных средств, цели и условия предоставления субъектами РФ бюджетных кредитов юридическим лицам могут быть закреплены на федеральном уровне, а не в законах о соответствующих региональных бюджетах, тем самым субъекты РФ при предоставлении бюджетных средств в первую очередь будут руководствоваться не текущими потребностями, а положениями федерального закона.
Здесь необходимо добавить, что в данном случае речь идет о так называемых "стратегических целях", т. е. о возможных направлениях бюджетного кредитования субъектом РФ, а также базовых условиях предоставления бюджетных кредитов из регионального бюджета. В юридической науке сложившаяся в России практика установления целей бюджетных кредитов в законах о бюджете подвергнута небезосновательной критике. Например, Д.Л. Хейло говорит о том, что это вынуждает депутатов каждый раз руководствоваться "революционным правосознанием", а также отмечает, что в США цели, на которые могут использоваться бюджетные кредиты, вообще получили конституционное закрепление. Между тем, по нашему мнению, конкретные цели и дополнительные условия предоставления бюджетных кредитов с учетом потребностей каждой территории должны получить свое закрепление в нормах законодательства субъектов РФ, а также в положениях договоров о предоставлении бюджетных кредитов, на соответствие которым впоследствии будет осуществляться проверка использования бюджетных кредитов.
Кроме этого, представляется разумным право предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам закрепить только за теми субъектами РФ, которые не получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Наделение указанным правом финансово устойчивых субъектов РФ, думается, позволит содействовать их экономическому росту без ущерба для выполнения запланированных социальных обязательств.
В целях защиты бюджета субъекта РФ (муниципального образования) от нерационального расходования бюджетных средств бюджетным законодательством РФ установлен ряд условий предоставления бюджетного кредита. К таковым БК относит возмездность; возвратность; отсутствие просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом, а также по обязательным платежам в бюджетную систему РФ; предоставление обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита, уплате процентных и иных платежей; проведение предварительной проверки финансового состояния потенциального заемщика, его гаранта или поручителя; согласие получателя бюджетного кредита на осуществление проверок соблюдения им условий, целей и порядка его предоставления. Данный перечень условий не является исчерпывающим, иные условия могут предусматриваться в законе (решении) о бюджете.
Так, например, Законом Санкт-Петербурга от 2 декабря 2015 г. № 747–145 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг." установлены следующие дополнительные условия, соблюдение которых обязательно для принятия решения о предоставлении внутригородскому муниципальному образованию Санкт-Петербурга бюджетного кредита из бюджета Санкт-Петербурга:
– отсутствие бюджетных мер принуждения, примененных в текущем и предшествующем отчетном финансовых годах, за бюджетные нарушения в части предоставленных из бюджета Санкт-Петербурга бюджетных кредитов, предусмотренные гл.30 БК РФ;
– соответствие муниципальных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс во внутригородском муниципальном образовании Санкт-Петербурга, требованиям бюджетного законодательства РФ.
Проведенное исследование регионального публичного кредита позволяет сформулировать следующие выводы.
Особенность регионального публичного кредита состоит в том, что, с одной стороны, он служит самостоятельным способом обеспечения сбалансированности бюджета субъекта РФ (муниципального образования) и регулирования экономики, а, с другой стороны, преобразуясь в государственный долг субъекта РФ (муниципальный долг), оказывает непосредственное воздействие на общегосударственную долговую политику. Названая особенность предопределяет специфику правового регулирования регионального публичного кредита, выражающуюся в действующем примате федерального законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Правовой регулятор в области финансового, кредитного регулирования, которым наделена Российская Федерация в силу п. "ж" ст.71 Конституции РФ, как представляется, должен служить основным инструментом реализации государственной долговой политики. Поэтому во избежание применения Российской Федерацией оперативных мер по восстановлению платежеспособности субъекта РФ в случае возникновения просроченной задолженности по государственным долговым обязательствам субъекта РФ (в т. ч. таких, как замещение бюджетными кредитами из федерального бюджета рыночных долговых обязательств субъектов РФ) федеральное законодательство должно содержать надежные правовые барьеры на пути увеличения долговой нагрузки на бюджет субъекта РФ до критических пределов. Аналогичный порядок применим и к отношениям в области муниципального долга с учетом особенностей бюджетного федерализма в РФ.
Между тем накладываемые федеральным законодателем ограничения на кредитную деятельность субъектов РФ (муниципальных образований) не могут быть избыточными и произвольными, а, напротив, должны учитывать главное предназначение публичного кредита – обеспечение сбалансированности бюджета – в целях усиления финансовой самостоятельности и укрепления экономической независимости регионов.
Глава 6
Региональное налоговое право
§ 1. Понятие регионального налога. Имущественные налоги как основа региональных и местных бюджетов
Каждое государство, как федеративное, так и унитарное, имеет свою систему налогов и сборов, т. к. взимание налогов является одним из условий его существования на всех этапах возникновения и развития государственности. Они необходимы для выполнения государственных функций по удовлетворению потребностей общества. В Российской Федерации система налогов и сборов включает в себя федеральные, региональные и местные налоги. Для данного исследования наибольший интерес представляют региональные налоги, нахождение которых в системе налогообложения Российской Федерации обусловлено федеративным устройством государства. Регион в России – это административно-территориальная единица государства, а также часть территории, где обращаются публичные денежные фонды, что указывает на необходимость выделения в системе налогов и сборов территориального компонента.
Стоит отметить, что в Российской Федерации и за ее пределами понятие "региональный налог" понимается по-разному в связи с отличиями в трактовке понятия "регион". В России региональные налоги и местные налоги определены обособленно, что прямо закреплено в НК РФ. В отдельных зарубежных странах, например, в Канаде, и некоторых странах Европы региональными налогами именуются налоги, взимаемые в определенных территориальных образованиях в целях решения вопросов этих территорий, следовательно, понятия "муниципальные налоги" и "региональные налоги" отождествляются, иногда встречается применение словосочетания "провинциальные налоги",.
Согласно ст.14 НК РФ к региональным налогам относятся: 1) налог на имущество организаций; 2) налог на игорный бизнес; 3) транспортный налог. Помимо региональных налогов территориальную привязку имеют и местные налоги, к которым согласно ст.15 НК РФ относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Все указанные налоги имеют схожую правовую природу (являются имущественными налогами и привязаны к определенной территории), зачисляются в территориальные бюджеты и направлены на решение задач на местах. В этой связи в рамках данного исследования региональные и местные налоги правильнее рассматривать в совокупности.
Итак, региональными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и законами субъектов Российской Федерации о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, а местными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований, если иное не предусмотрено специальными налоговыми режимами (ст.12 НК РФ).
Обобщая, можно сформулировать следующую дефиницию регионального налога: региональный налог представляет собой обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и (или) физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности региона.
Стоит отметить, что бюджетно-налоговая система региона сформирована для выполнения следующих функций: 1) определение порядка движения публичных денежных фондов и имущества РФ с целью функционирования региона; 2) выполнения региональными органами власти и управления своих полномочий в целях соблюдения формальной финансовой независимости от вышестоящих уровней власти; 3) самообеспечения различного рода социальных программ для удовлетворения потребностей населения соответствующей территории; 4) формирование инфраструктуры территории, а также поддержания внутрирегиональных и межрегиональных связей; 5) регулирования природно-ресурсного и экологического базиса развития территории; 6) стимулирование деловой активности региона с целью его инвестиционной привлекательности и т. д. Фискальная децентрализация позволяет наделить субъекты Российской Федерации необходимыми налоговыми полномочиями, позволяющими создавать больше собственных доходных источников и прав по управлению ими с целью формирования финансовой независимости и самостоятельности региона.
В настоящее время уровень доходности региональных бюджетов зачастую зависят от федерального законодательства, которое, как правило, направлено на централизацию финансовых ресурсов. Региональные и местные налоги – это имущественные налоги, которые не включаются в федеральную систему налогов. Более того, указанные налоги обладают относительно невысокой долей поступлений в бюджет по сравнению с налоговыми поступлениями от обложения выручки, дохода (прибыли) или операции по реализации и т. д. Вместе с тем в последнее время реформированию системы регионального и местного налогообложения уделяется большое внимание. В этой связи актуализированы положения о взимании налога на имущество физических лиц и налога на имущество организаций, вводятся повышающие коэффициенты внутри транспортного налога, проводятся преобразования системы исполнения обязанности по уплате налогов субъектов РФ и местных налогов.
Уровень налоговой системы, на котором должен находиться отдельно взятый налог, зависит от характерных особенностей объекта рассматриваемого налога. Объекты федеральных налогов распространены по всей территории Российской Федерации. С этим связана проблема установления принадлежности дохода от взимания налога. М.Ю. Березин определяет, что исторической причиной передачи имущественных налогов на региональный уровень бюджетной системы послужила пониженная доходность этих налогов по сравнению с налогами с оборота и налогами на доход, поступающими в федеральный бюджет. Доказательством этого утверждения является то, что доля региональных налогов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет примерно 5–7%.
Налоги субъекта РФ и местные налоги не относятся к федеральной системе налогов также ввиду специфики объекта налогообложения, которым является по большей части имущество. В связи с этим можно характеризовать указанные налоги также, как региональные имущественные налоги, где "регион" – это не уровень власти, а указание на территориальную привязку указанных налогов. Именно имущество (движимое и недвижимое) имеет четкую территориальную принадлежность, которая определяется либо на основе государственной регистрации, либо при установлении непосредственного расположения имущества. Появление объекта имущественного налогообложения приводит к возникновению отношений по поводу уплаты налогов, в которых государство требует уплаты налога, а налогоплательщик как обязанное лицо должен своевременно произвести налоговый платеж.
Разделение налогов на имущественные появилось достаточно давно в ходе введения классификации налогов по объекту налогообложения. Еще Уставом "О прямых налогах" от 1903 г. к налогам относились налоги и сборы с недвижимых имуществ, налоги с торговли и промышленности, налоги с денежных капиталов, подати, личные налоги и государственный квартирный налог. Стоит отметить, что в то время еще не было разработано концепции имущественного налогообложения, в связи с чем к налогам с недвижимых имуществ не относился государственный квартирный налог. Однако этот факт не отрицает существования как отдельного вида имущественных налогов, имеющих территориальную принадлежность.
Стоит отметить, что авторы по-разному относятся к разделению налогов на имущественные и иные, не связанные с наличием имущества у налогоплательщика. Так, С.Г. Пепеляев по объекту налогообложения разделяет налоги на подоходно-имущественные и налоги на потребление. Первые взимаются в процессе приобретения и накопления материальных благ, вторые – в процессе их расходования. Как видим, мнение А.Н. Козырина и С.Г. Пепеляева о необходимости разделения налогов, взимаемых в процессе приобретения и накопления материальных благ и в процессе их расходования, сходится. Однако первый автор указывает на разделение налогов на прямые и косвенные, а второй автор – на подоходно-имущественные налоги и налоги на потребление. Данное совпадение, скорее всего, связано с тем, что все виды имущественных налогов относятся к прямым налогам. При этом критерий разделения выделен не из-за существования различий в процессе приобретения, накопления или расходования материальных благ, а из-за наличия имущества, которое признается объектом налогообложения. Так, подоходный налог взимается при получении дохода, а имущественный налог уплачивают собственники (пользователи) определенных видов имущества.