А.В. Оболонский обращает внимание еще на одну методологическую проблему, возникающую при применении системного подхода при изучении государственного и муниципального управления. Так, он указывает на то, что "государственное управление есть деятельность, осуществляемая людьми, по отношению к людям и в интересах людей". Следовательно, управление публичными финансами должно осуществляться исключительно в интересах людей, а не в интересах государства или публичных органов власти. Более того, А.В. Оболонский применительно к праву определяет, что "ученые-управленцы анализируют систему органов управления, нормативно-юридическую основу их деятельности, информационные потоки, процедуры принятия решений и контроля за их исполнением, принципы построения и функции аппарата, компетенцию органов и должностных лиц, иерархию подразделений, проблемы автоматизации управленческого труда…, но не реальное поведение людей в сфере управления". Т. е. основной целью финансового права должен быть человек, а именно его жизнедеятельность в государстве, а не государство в лице органов публичной власти.
В этой связи уже в основе отдельных частей финансового права изначально заложено глубокое теоретическое противоречие: непонятно, чьи интересы должны учитываться в первую очередь при совершенствовании норм финансового законодательства – интересы государства или интересы общества? И что делать, если эти интересы прямо противоположны. Так, например, в налоговом праве существует проблема исполнения обязанности по уплате региональных и местных имущественных налогов, а основными плательщиками указанных налогов являются физические лица, подавляющая часть которых – граждане Российской Федерации. Возникает резонный вопрос, из чьих интересов должен исходить законодатель при решении указанной проблемы. С одной стороны, он должен исходить из интересов органов публичной власти, т. к. нужно увеличь доходы бюджетов, заставив всех без исключения платить налоги. Полученные же доходы, в свою очередь, позволят "жизнь людей сделать лучше и качественнее". Однако это качественное улучшение осуществляется за счет самих же людей, т. е. законодатель, желая улучшить жизнь людей, одновременно ее ухудшает, накладывая на них дополнительное бремя. При этом стоит понимать, что уплата налогов – это вещь конкретная, а благо, получаемое от публичных органов власти, – чаще всего вещь абстрактная, поэтому понятная причинно-следственная правовая связь должна быть заложена в основу системного подхода.
Как показывает практика, публичное управление не всегда подразумевает системность. Так, В.Е. Чиркин справедливо отмечает, что "общество, его коллективы управляются системным (иногда говорят – структурным) и бессистемным (бесструктурным) способами". Бессистемность в настоящее время свойственна многим направлениям государственной политики Российской Федерации. В этой связи интересным выглядит мнение советского ученого В.П. Кузьмина, который выделял в своей работе три типа наиболее общих объектов природы и общества: отдельный предмет – целостная система – совокупная разнообъектная действительность.
Как отмечают А.В. Оболонский и В.Д. Рудашевский, "строгое системное исследование сложного явления включает в себя две последовательные ступени – структурный анализ и функциональный анализ". В этой связи при изучении финансового права, которое, несомненно, является сложным образованием, возникает методологическая проблема, связанная с объектом исследования: системным должно быть финансовое право, или же наука финансового права, или системность должна быть свойственна тому и другому.
Итак, применительно к финансовому праву необходимо, по мнению автора, разграничивать:
1) системность развития финансового права как отрасли права, которая представляет собой цепь последовательных и взаимосвязанных действий по совершенствованию финансового законодательства, включающая в себя системность организации отдельных институтов финансового права, как элементов общей системы финансового права. При этом можно указать и на системность отдельных элементов финансового права, таких как бюджетное право, налоговое право, денежное право и др. Также системно можно рассматривать и региональное финансовое право как элемент единой системы финансового права;
2) системность как методологический прием, применяемый при изучении науки финансового права; представляющий собой рассмотрение науки финансового права как единой системы, включающей в себя отдельные научные направления, но при этом входящей в общую систему юридической науки.
Любая система, в т. ч. система финансового права, состоит из элементов. Важно отметить, что не все элементы имеют одинаковое значение для системы финансового права. Так, одни элементы являются системообразующими, а другие – дополняющими систему элементами. Более того, элементы системы могут различаться и качественно: формировать основу системы (теоретические элементы) и являться непосредственно ее структурными элементами. В этой связи региональное финансовое право Российской Федерации, несомненно, может претендовать на статус системообразующего элемента, т. к. фактически является обязательной частью системы финансового права, вытекая из формы государственного устройства Российской Федерации.
Более того, для эффективной работы системы финансового права важнейшее значение имеет влияние внешних факторов. Об этом в своей работе пишет В.Г. Афанасьев, который указывает на то, что система – это такое образование, в котором "внутренние связи частей между собой являются преобладающими по отношению к движению этих частей и к внешнему воздействию на них". Т. е., применительно к исследуемой проблеме, все элементы системы финансового права подвержены влиянию процессов (политических, экономических и др.) происходящих в российском обществе, которые напрямую не зависят от самой этой системы, но без учета которых невозможно составить правильное о ней представление. В России на постсоветском пространстве федеративное устройство переживало несколько периодов: от полной децентрализации ("берите суверенитета, сколько хотите") до практической централизации системы управления (фактическое назначение глав субъектов Российской Федерации, создание института федеральных инспекторов и т. д.), затем снова вернулась тенденция к снижению централизации. Эти обстоятельства не могли не повлиять и на развитие в России института регионального финансового права, т. к. публичные финансы всегда тесно связанны с властными полномочиями.
Стоит отметить, что вообще принципы системного исследования проблем государственного управления были сформулированы еще в конце 70-х гг. прошлого века А.В. Оболонским и В.Д. Рудашевским, которые определили, что системный анализ строится на "принципе целостности рассмотрения объекта и принципе изоморфизма, т. е. схожести законов, действующих в различных областях действительности". Более того, они справедливо указывают на то, что "системная картина мира предполагает иерархичность его построения".
Итак, как уже было определено ранее, система представляет собой многосоставное образование, включающее в себя как взаимосвязанные, так и разрозненные элементы, объединяющиеся общей целью и задачами. По мнению В.Г. Афанасьева, "огромное значение в определении качественной специфики системы, ее особенностей, свойств имеет структура - внутренняя форма системы, представляющая собой способ взаимосвязи, взаимодействия образующих ее компонентов".
Следовательно, при изучении системы финансового права важнейшее значение имеет исследование ее элементов, выявление их особенностей и установление между ними механизма взаимосвязи. Так, В.Н. Садовский при изучении системности обращал внимание на то, что "свойства системы оказываются не просто суммой свойств составляющих ее отдельных элементов, а определяются спецификой связи и отношений между элементами, т. е. конституируются как интегративные свойства системы как целого. Наличие связей и отношений между элементами системы и порождаемые ими интегративные целостные свойства системы обеспечивают относительно самостоятельное, обособленное существование, функционирование (а в некоторых случаях и развитие) системы".
Итак, финансовое право является, с одной стороны, частью единой правовой системы государства, а с другой – сложной системой. Система финансового права представляет собой совокупность элементов финансового права, имеющих свои отличительные особенности и внутреннее строение, обособленные друг от друга, а также от других отраслей права.
Группа однородных по формам и методам аккумуляции (собирания) или распределения фондов денежных средств экономических отношений получила название "финансовый институт", а совокупность финансовых институтов и подотраслей представляет собой систему финансового права.
Понятие "институт" употребляется в двух основных значениях: во-первых, как элемент внутреннего строения публичных финансов, а именно как определенное звено, состоящее из частей, объединенных на основе общности отношений. Во-вторых, под термином "институт" понимается объединение правовых норм, имеющих общий объект правового регулирования, в единый элемент, независимо от того, относятся ли они к одной отрасли права. В этой связи необходимо разграничивать финансовую систему как экономическую категорию, состоящую из финансовых органов и кредитных учреждений, и систему финансового права как юридическую категорию, в состав которой входит совокупность правовых норм общей и особенной частей финансового права, объединенных в подотрасли и институты.
Построение системы финансового права по признаку институтов, регулирующих мобилизацию и расходование государством денежных средств, дает возможность выявить и такую важнейшую особенность финансового права, как наличие в этой отрасли права двух видов юридических институтов:
а) единые институты, охватывающие своим регулированием весь комплекс отношений, подлежащий финансово-правовому воздействию;
б) смешанные (комплексные) институты, в которых данный комплекс финансовых отношений в порядке последовательности их возникновения регулируется не только финансовым правом, но и другими отраслями.
Финансовое право включает большое количество правовых норм, между которыми складываются сложные системные связи. Необходимое условие финансового права как самостоятельной отрасли права, как целостного упорядоченного образования – строгая внутренняя организация образующего его нормативного массива.
Стоит отметить, что современной системе финансового права свойственна тенденция к унификации внутренней структуры: так в настоящее время отельные институты финансового права объединяются учеными в более крупные образования – подотрасли финансового права.
В настоящее время в науке не разработаны четкие критерии, позволяющие те или иные формы общественных отношений относить к комплексным (смешанным) правовым институтам или подотраслям финансового права. В большинстве случаев это делается учеными интуитивно, или преследуется цель внести что-то новое в науку, выводя традиционные отношения на новый уровень, придавая им статус подотрасли финансового права. Но стоит отметить, что указанное деление, как правило, в большей степени носит условный характер. В этой связи важно понимать, что отнесение регионального финансового права к правовым институтам или подотраслям финансового права не имеет принципиального значения. Больший смысл регионального финансового права заключается в том, что в отличие от многих других подотраслей или институтов финансового права региональное финансовое право указывает на существование вертикального способа построения системы финансового права, а не только горизонтально-содержательного, как было раньше, что позволяет по-новому рассмотреть систему финансового права.
Подводя итог, можно определить, что в настоящее время подотрасли и институты финансового права необходимо разделять не только горизонтально, но еще и вертикально. Так, само региональное финансовое право является вертикальным институтом финансового права, а его элементы – вертикальными институтами и субинститутами подотраслей и институтов финансового права. Так, например, институт регионального денежного права, являясь частью регионального финансового права, одновременно выступает факультативным институтом денежного права как подотрасли финансового права.
Стоит отметить, что попытки построить систему регионального финансового права автором уже предпринимались. Так, в статье в журнале "Финансовое право" 2012. № 9 было указано, что "содержательными элементами регионального финансового права являются региональное бюджетное право, правовое регулирование региональных налогов, региональный публичный кредит и государственный региональный бюджетный контроль".
Указанный ранее подход был расширен, и в настоящее время систему регионального финансового права можно представить следующим образом:
К общей части регионального финансового права можно отнести понятие, предмет и систему регионального финансового права, а также его методологию. Более того, в общей части необходимо рассматривать и региональное финансовое право как науку в процессе ее развития.
К особенной части относятся непосредственно институты регионального финансового права, такие как:
– региональное денежное право;
– бюджетные институты регионального финансового права (правовое регулирование публичных региональных и местных расходов; доходы региональных и местных бюджетов в Российской Федерации; особенности правового обеспечения регионального бюджетного процесса);
– региональный публичный кредит;
– региональное налоговое право (понятие регионального налога, имущественные налоги как основа региональных и местных бюджетов, особенности исполнения налоговой обязанности в отношении региональных и местных налогов);
– региональный бюджетный контроль (организационные особенности регионального бюджетного контроля, специфика правового обеспечения регионального бюджетного контроля, процедуры осуществления регионального бюджетного контроля);
– правовое регулирование регионального публичного страхования.