При таких данных суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что установление Правительством Республики Хакасия в постановлении от 20.06.2014 № 277 коэффициента, учитывающего максимально допустимый объем образовательной нагрузки на детей в ДОО, равного двум часам в день, не обеспечивает надлежащего объема финансирования обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях и, как следствие, снижает уровень государственных гарантий реализации данного права, а также нарушает бюджетные права местного самоуправления, возлагает на органы местного самоуправления реализацию государственных полномочий по финансовому обеспечению государственных гарантий реализации указанного права в объеме финансирования 75 % фонда оплаты труда учебно-вспомогательного персонала дошкольных организаций.
Определением Верховного суда РФ от 30.07.2014 № 56-АПГ14-8 было рассмотрено на открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Законодательного Собрания Приморского края и апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, на решение Приморского краевого суда от 23.04.2014, которым частично удовлетворено заявление администрации г. Владивостока о признании недействующими отдельных положений Закона Приморского края от 19.12.2013 № 327-КЗ "О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края".
Статьей 3 Закона № 327-КЗ были установлены нормативы расходов для определения размера субвенции. Так, согласно ч. 1 указанной статьи нормативы расходов включают норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги с учетом коэффициентов удорожания ее стандартной (базовой) стоимости и норматив расходов на обеспечение учебного процесса.
Нормативы расходов для определения размера субвенций определяются в расчете на одного учащегося муниципальной общеобразовательной организации, воспитанника в возрасте от 3 до 7 лет дошкольной группы в год с учетом различий в стоимости оказываемой педагогической услуги в зависимости от нахождения муниципальных общеобразовательных организаций в городских и сельских населенных пунктах, в том числе расположенных в местностях Приморского края, приравненных к районам Крайнего Севера.
В силу ч. 2 этой же статьи норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги включает расходы на оплату труда работников муниципальных общеобразовательных организаций в части оплаты труда административно-управленческого, педагогического и учебно-вспомогательного персонала, начисления на выплаты по оплате труда в размерах, установленных действующим законодательством, а также расходы на обеспечение дополнительного профессионального образования.
Норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги определяется с учетом коэффициентов удорожания ее стандартной (базовой) стоимости, учитывающих различия в стоимости оказываемой педагогической услуги в зависимости от уровня общего образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, вида и направленности (профиля) реализуемых общеобразовательных программ.
Для расчета норматива стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги на одного учащегося устанавливается следующая нормативная наполняемость классов:
– в муниципальных общеобразовательных организациях, расположенных в городских населенных пунктах – 25 человек;
– в муниципальных общеобразовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах – 14 человек.
Для расчета норматива стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги на одного воспитанника устанавливается нормативная наполняемость групп общеразвивающей направленности детей дошкольного возраста (от 3 до 7 лет) муниципальных общеобразовательных организаций – 20 человек.
Частью 3 приведенной статьи предусмотрено, что норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги с учетом коэффициентов удорожания ее стандартной (базовой) стоимости ежегодно утверждаются законом Приморского края о краевом бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
При расчете норматива стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги на одного учащегося в рублях в год учитываются в том числе коэффициент увеличения фонда оплаты труда педагогического персонала на оплату административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала, коэффициент увеличения фонда оплаты труда административно-управленческого, педагогического и учебно-вспомогательного персонала, начисления на выплаты по оплате труда административно-управленческого, педагогического и учебно-вспомогательного персонала (п. 2).
Администрация г. Владивостока обратилась в суд с заявлением о признании недействующими ч. 2 ст. 3 в части слов "в части оплаты труда административно-управленческого, педагогического и учебно-вспомогательного персонала", п. 2 приложения № 1 в части слов "административно-управленческого, педагогического и учебно-вспомогательного персонала", абзаца 1 ч. 1 ст. 3 в части слов "норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги с учетом коэффициентов удорожания стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги", абзаца 2 ч. 1 ст. 3 в части слов "оказываемой педагогической услуги", абзацев 1 и 2 ч. 2 ст. 3, абзаца 3 ч. 2 ст. 3 в части слов "стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги", абзаца 4 ч. 2 ст. 3 в части слов "стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги", абзаца 1 ч. 3 ст. 3 в части слов "стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги, норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги с учетом коэффициентов удорожания стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги", абзаца 2 ч. 3 ст. 3 в части слов "стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги" Закона, п. 1–3 приложения № 1 и п. 2 приложения № 2 к Закону.
В обоснование заявленных требований администрация г. Владивостока ссылалась на то, что в оспариваемом нормативном правовом акте не дано разъяснение содержания понятия "педагогическая услуга" для целей Закона.
Кроме того в силу п. 3 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и п. 2 ст. 26 Федерального закона от 06.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" вопросы финансового обеспечения реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемыми данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ.
Вместе с тем, оспариваемыми нормами на органы местного самоуправления возлагается обязанность по финансированию оплаты труда части работников общеобразовательных учреждений, денежные средства на компенсацию которых не переданы, что влечет дополнительные расходы бюджета местного самоуправления и нарушает права заявителя.
Решением Приморского краевого суда от 23.04.2014 заявление администрации г. Владивостока удовлетворено частично, признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзац 1 ч. 2 ст. 3 Закона и п. 2 приложения № 1 к Закону в той части, в которой они не предусматривают при определении размера субвенции на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края учитывать расходы на оплату труда работников муниципальных общеобразовательных организаций в части оплаты труда обслуживающего персонала, осуществляющих реализацию основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами. В остальной части заявленные требования оставлены судом без удовлетворения.
В апелляционном представлении прокурора Приморского края и апелляционной жалобе Законодательного Собрания Приморского края ставится вопрос об отмене решения суда в части удовлетворения заявленных администрацией г. Владивостока требований и принятии по делу нового решения об отказе в их удовлетворении.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ, проанализировав положения федерального законодательства, сделала вывод, что в нормативы затрат на реализацию образовательных программ по каждому уровню образования в муниципальных общеобразовательных организациях включается в том числе оплата труда инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции, за исключением персонала, непосредственно связанного с обслуживанием зданий и оборудования, в том числе работников, обеспечивающих функционирование систем отопления, доставку и хранение необходимых средств обучения, продуктов питания (истопники, кочегары, операторы бойлерных, водители, грузчики, кладовщики, подсобные рабочие, слесари-сантехники и пр.).
Суд установил, что, определив в абзаце 1 ч. 2 ст. 3 Закона структуру норматива стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги, в п. 2 приложения № 1 к Закону методику расчета норматива расходов для определения размера субвенций, региональный законодатель не включил в норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги расходы на оплату труда обслуживающего персонала, участвующего в реализации образовательной программы, что противоречит положениям п. 3 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".
При таких обстоятельствах является правильным вывод суда о признании недействующими абзаца 1 ч. 2 ст. 3 Закона и п. 2 приложения № 1 к Закону в части, где они не предусматривают при определении размера субвенции на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края, учитывать расходы на оплату труда работников муниципальных общеобразовательных организаций в части оплаты труда обслуживающего персонала, осуществляющего реализацию основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.
Довод апелляционных жалобы и представления о том, что обслуживающий персонал не участвует в реализации общеобразовательных программ, в связи с чем оплата их труда должна осуществляться за счет средств местных бюджетов, основан на ошибочном толковании норм материального права и по изложенным выше мотивам не может быть признан обоснованным.
Как следует из решения суда, при определении размера субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края должны учитываться расходы на оплату труда тех работников обслуживающего персонала, которые осуществляют реализацию образовательной программы. Следовательно, расходы иных работников обслуживающего персонала учету не подлежат.
Суд указал, что "подобной позиции придерживается и само Министерство образования и науки РФ, указав, в частности, в Методических рекомендациях по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования от 1 октября 2013 г. № 08-1408 на то, что при расчете нормативов финансового обеспечения должны учитываться расходы на оплату труда обслуживающих работников, участвующих в реализации общеобразовательной программы".
1. Подходы к установлению нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в МБДОУ.
Как уже было рассмотрено выше, в соответствии с объемом государственных гарантий прав на получение дошкольного образования, закрепляемых ФГОС ДО, за счет бюджета субъекта РФ должна быть обеспечена оплата труда следующих категорий работников, осуществляющих реализацию Программы:
– воспитатели;
– прочие педагогические работники, обеспечивающие реализацию Программы во всех пяти областях развития детей, а также выполнение требований ФГОС к психолого-педагогическим условиям реализации Программы, в том числе руководители, работники, инструкторы по физической культуре, музыкальные руководители, концертмейстеры, педагоги дополнительного образования, педагоги-организаторы, социальные педагоги, педагоги-психологи, руководители физического воспитания, учителя-дефектологи, учителя-логопеды, методисты, старшие воспитатели и пр.;
– учебно-вспомогательный персонал, в том числе младшие воспитатели, помощники воспитателей и пр.;
– руководящие и административно-хозяйственные работники; работники, обеспечивающие финансовую и хозяйственную деятельность, охрану жизни и здоровья детей, в том числе руководители организации, их заместители, в том числе заместители по безопасности, бухгалтеры, экономисты, инспекторы по охране труда, документоведы, программисты, эксперты, специалисты по кадрам, делопроизводители, кассиры, специалисты планово-экономических отделов, техники, заведующие хозяйством, рабочий по уборке зданий, уборщица, рабочий по комплексному обслуживанию и уборке территории, дворник, охранник, рабочий бассейна, медицинские работники (за исключением обеспечивающих оказание первичной медико-санитарной помощи, прохождение периодических медицинских осмотров и диспансеризации), в том числе медицинская сестра по диетическому питанию, за исключением персонала, обеспечивающего создание условий для осуществления присмотра и ухода и оказание услуг по присмотру и уходу за детьми.
ДОО самостоятельно принимает решение о том, какие работники будут участвовать в реализации Программы, руководствуясь требованиями ФГОС ДО и прочих нормативных правовых актов. Однако устанавливаемые нормативы финансового обеспечения должны позволять ДОО при реализации Программы осуществлять расходы по оплате труда и выплате начислений необходимым работникам, обеспечивающим реализацию Программы.
В тоже время, в Методических рекомендациях № 08-1002 оговаривается, что количество необходимых работников в расчете на одну услугу по реализации Программы определяется органом государственной власти субъектов РФ, исходя из требований ФГОС ДО, санитарно-эпидемиологических нормативов, сложившейся специфики работы в ДОО региона, а также региональных факторов, определяющих возможности и потребности в кадровом обеспечении реализации Программы.
При расчете количества работников, необходимого для реализации Программы, в расчете на одну услугу по реализации Программы учитываются:
– направленность групп (в том числе для групп коррекционной, комбинированной и оздоровительной направленности);
– режим пребывания детей в группе (количество часов пребывания в сутки);
– возраст воспитанников;
– число групп в образовательной организации;
– другие особенности реализации Программы.
На основании необходимого количества работников в расчете на одну услугу по реализации Программы, а также требований к материально-техническому обеспечению ее реализации и предметно-пространственной среды на уровне субъекта РФ разрабатываются нормативы финансового обеспечения, учитываемые при определении объемов субвенций, передаваемых местным бюджетам на обеспечение государственных гарантий реализации прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях.
Исходя из того, что к расходам органов государственной власти субъектов РФ не могут быть отнесены расходы на содержание зданий и оплату коммунальных услуг, в Методических рекомендациях говорится о том, что в нормативы финансового обеспечения реализации государственных гарантий прав на дошкольное образование не включается заработная плата персонала, непосредственно связанного с обслуживанием зданий и оборудования, в том числе работников, обеспечивающих функционирование систем отопления, доставку и хранение необходимых средств обучения, продуктов питания (истопники, кочегары, операторы бойлерных, хлораторных, слесари-сантехники, рабочие по комплексному обслуживанию и ремонту зданий, сторожа, электромонтеры по ремонту и обслуживанию электрооборудования и пр.).
Таким образом, если в штате имеется рабочий по комплексному обслуживанию и уборке территории, то затраты на оплату его труда идут за счет субвенции из бюджета субъекта РФ, если же в штате ДОО рабочий по комплексному обслуживанию и ремонту зданий, то расходы на оплату труда должен нести муниципалитет за счет собственных средств.
2. При расчете нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях рекомендуется использовать Методику расчета нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях (эта же Методика распространяется на частные организации и индивидуальных предпринимателей, реализующих образовательные программы дошкольного образования) (далее – Методика).
Методика устанавливает порядок определения нормативов финансового обеспечения реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования на основе принципа нормативного финансирования в расчете на одного воспитанника.
Норматив финансового обеспечения реализации Программы определяется в Методике как гарантированный минимально допустимый объем финансовых средств в год в расчете на одного воспитанника, необходимый для реализации Программы, включая:
– расходы на оплату труда работников, реализующих Программу;
– расходы на средства обучения и воспитания:
– прочие расходы (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов), в том числе связанные с дополнительным профессиональным образованием педагогических работников по профилю их деятельности.
Значения используемых коэффициентов и параметров определяются на уровне субъекта РФ самостоятельно (с учетом приведенных в приложении к Методическим рекомендациям рекомендуемых диапазонов значений дифференцирующих коэффициентов).
При определении коэффициентов и параметров в том числе учитываются: