Превентивные возможности права в борьбе с коррупцией необходимо рассматривать через качество самого правового регулирования, предусматривающего барьеры для развития таких практик. В этом аспекте роль законодателя заключается не только в проявлении его воли в актуализации правового оформления общественных отношений, но и в использовании при этом всех юридико-технических возможностей правового инструментария для предотвращения коррупционных правонарушений в процессе последующей правореализации.
Проблема качества правовых актов – одна из ключевых в юридической доктрине и практике. В настоящее время эта проблема находится в центре внимания, но адекватная оценка качества правовых актов пока не сложилась.
Коррупционные практики, основанные на несовершенстве законодательства, многообразны, эффективны и широко распространены. При этом не всегда следует вести речь о дефектах, появляющихся в нормативных правовых актах случайно, по недосмотру. Иногда коррупциогенные нормы сознательно включаются в тексты нормативных правовых актов при их подготовке и в ходе их последующих изменений, что впоследствии дает возможность совершать коррупционные правонарушения на легальной основе.
Вне зависимости от путей возникновения дефекты нормативных правовых актов, способствующие проявлениям коррупции, должны искоренятся. Необходимыми мерами является усиление требований к качеству разрабатываемых документов, обеспечение постоянного мониторинга не только самих актов, но и практики их применения.
Условия, или коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, проявляются в заполнении законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.
Роль в области противодействия коррупции сводится главным образом к формированию общей среды нетерпимости к проявлениям коррупции как форме деградации предпринимательской активности, уничтожающей свободную конкуренцию между добросовестными участниками делового оборота.
Перед тем как определить коррупциогенность закона, необходимо раскрыть понятия "коррупциогенность нормативных актов", "критерии коррупциогенности".
Под коррупциогенностью нормативных актов понимается содержащаяся в правовых нормах возможность совершения коррупционных действий в процессе реализации норм нормативного правового акта.
Критерии коррупциогенности – это показатели, на основании которых правовая норма может классифицироваться по определенному фактору.
Обозначим ряд критериев коррупциогенности нормативноправового акта (в данном случае закона).
1. Широта административного усмотрения:
1) отсутствие строго определенных сроков (например, длинные временные интервалы) осуществления определенных действий (начало действия документа – 30 июня 2015 г.; в соответствии со ст. 23 данный закон вступает в силу по истечению 180 дней после дня официального опубликования (опубликован на официальном интернет-портале правовой информации));
2) определение компетенции по формуле "в праве" (например, ст. 8 Федерального закона № 488-ФЗ "О промышленной политике" от 31 декабря 2014 г. определяет полномочия органов местного самоуправления в сфере промышленной политики: "органы местного самоуправления в праве осуществлять меры стимулирования деятельности…").
2. Несовершенство юридической техники:
использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, допускающим различные трактовки, обозначение одних и тех же явлений различными терминами (п. 17 ст. 3 Закона содержит оценочную категорию: "головная организация интегрированной структуры оборонно-промышленного комплекса.."; подп. 1 п. 4 ст. 14: "о состоянии промышленности и прогнозе развития; п. 10: "об информационно-технических справочниках по наилучшим доступным технологиям…").
3. Избыточное государственное регулирование:
дублирующие полномочия разных государственных служащих разных государственных органов (например, органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления (ст. 5 Закона).
4. Информационная закрытость системы органов государственной власти для граждан и организаций:
отсутствие норм об отчетности органа или его должностных лиц перед населением либо соответствующими профессиональными и иными сообществами (публикация отчетов, представление докладов).
5. Бюрократизация административных процедур:
1) содержание в НПА положений (как материального, так и процессуального права), определяющих неразумно обременительные условия (долгие многоуровневые согласования, требование предоставления необоснованного объема информации) для реализации лицом своего права или исполнения обязанности;
2) завышенные требования к лицу, предъявляемые при реализации его права.
6. Нарушение баланса интересов:
наличие положений НПА, анализ которых свидетельствует о том, что в результате его принятия "выигрывает" только одна группа субъектов промышленной политики (например, органы государственной власти России и органы местного самоуправления при формировании и реализации промышленной политики в России).
В целях снижения уровня коррупциогенности в сфере промышленной политики был принят ряд документов:
– Указ Президента Российской Федерации № 460 "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 – 2011 годы" от 13 апреля 2010 г.;
– Указ Президента Российской Федерации № 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" от 1 июля 2010 г.;
– Указ Президента Российской Федерации № 226 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 годы" от 11 апреля 2014;
– Приказ Минпромторга России № 944 "Об утверждении Плана мероприятий по противодействию коррупции Министерства промышленности и торговли Российской Федерации" от 19 мая 2014 г. (документ утверждает Перечень коррупционно-опасных функций и должностей в Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации, одобренный решением Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов в Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации);
– Приказ ДНПиП г. Москвы № 183-к "О Плане мероприятий по противодействию коррупции", от 16 июня 2014 г. в котором содержится перечень мероприятий по противодействию коррупции.
Перечисленными нормативными актами закреплены основы противодействия коррупции в сфере промышленной политики, которые будут способствовать эффективному формированию и реализации промышленной политики в Российской Федерации.
Однако представленных государственных мер недостаточно для проверки правовых актов на коррупциогенность. Она может быть поднята на иной профессиональный уровень с включением в этот процесс судебных органов, обладающих полномочиями нормоконтроля и способных адекватно реагировать на выявленные в процессе рассмотрения дел нормы и предписания, способствующие коррупции.
Снижению уровня коррупциогенности в сфере промышленной политики может способствовать исключение из закона и других правовых актов так называемых коррупциогенных норм:
– норм, расширяющих коррупционные практики;
– норм, повышающих вероятность осуществления коррупционных действий;
– норм, способствующих совершению коррупционных действий, принятию и исполнению коррупционных решений органами государственной или муниципальной власти и управления,
– норм, снижающих возможности противодействия коррупции.
Глава 2
Оптимизация правового регулирования отношений в сфере промышленной политики
Развитие ЕЭАС, в том числе развитие промышленного сотрудничества в рамках интеграционного объединения, невозможно без гармонизации законодательства России и других стран-членов. Необходимо проведение как минимум согласованных, а в идеале – единых промышленной и экспортной политик, так как их отсутствие отрицательно сказывается на экономиках как отдельных стран-членов, так и всего ЕАЭС в целом. С этой точки зрения особо актуальна гармонизация нормативно-правовой базы и регламентирующих документов наших стран в сфере промышленного сотрудничества и промышленной политики.
В этой связи представляется целесообразным разработка единого нормативного документа ЕАЭС о промышленном развитии и промышленной политике в странах ЕАЭС (своего рода единой Программы развития промышленного комплекса ЕАЭС) на основе имеющихся в странах-членах соответствующих нормативно-правовых актов, среди которых следует назвать следующие:
– Федеральный закон № 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" от 31 декабря 2014 г.;
– Государственная программа Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности";
– Программа развития промышленного комплекса Республики Беларусь на период до 2020 года (утверждена постановлением Совета министров Республики Беларусь № 622 от 5 июля 2012 г.);
– Государственная программа индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2015–2019 гг. и др.
В данном союзном нормативно-правовом акте следует предусмотреть гармонизацию (унификацию) важнейших мер, инструментов, механизмов обеспечения промышленного развития.
При разработке единого нормативно-правового документа ЕАЭС в сфере промышленной политики целесообразно руководствоваться соответствующим опытом ОЭСР, в частности опираться на следующие документы.
– Доклад ОЭСР "Новые направления промышленной политики" (1997 г.), где впервые была четко обозначена новая парадигма промышленной политики как политики конкурентоспособной промышленности (From "industrial policy " to "industrial competitiveness policy"). Основной ее смысл: государство несет ответственность за качество предпринимательской среды, которое не должно быть ниже среднего мирового качества бизнес-среды, где происходит острая конкурентная борьба за отстаивание национальных позиций в глобальной конкурентоспособности стран; бизнес же отвечает за высокое инновационное качество фирмы – залог успешной конкурентоспособности на внутреннем и мировом рынках.
– Политика совершенствования среды для бизнеса и промышленности" (2001 г.). В частности, в документе отмечается, что главное внимание государственных властей в настоящее время сосредоточивается на формировании такой предпринимательской среды, которая будет повышать возможности компаний быть инновационными, гибкими и конкурентоспособными. Другим приоритетом правительств стран – членов ОЭСР явилось создание налогового климата, благоприятствующего осуществлению компаниями инноваций, инвестиций и реорганизаций. Важным элементом промышленной политики стало повышение степени открытости национальных компаний для альянсов с зарубежными партнерами, притока иностранных инвестиций и иностранных рабочих.
Также в целях формирования и реализации скоординированной (и / или) единой промышленной политики ЕАЭС необходима координация в разработке, корректировке и реализации схожих (однородных, тем более что такие имеются в странах ЕАЭС) программных документов (как только планируемых, так и уже реализуемых), регулирующих развитие национальных промышленных комплексов. Так, предметами данной координации должны стать:
– стратегические долгосрочные документы, определяющие вектор развития национальных экономик на длинную перспективу (такие, как Стратегия социально-экономического развития России до 2020 г. (Стратегия-2020), Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г., Стратегический план развития Республики Казахстан до 2020 г. и др.);
– среднесрочные документы развития национальных экономик в целом, а также программы развития национальных промышленных комплексов стран ЕАЭС (такие, как Государственная программа Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности", Программа развития промышленного комплекса Республики Беларусь до 2020 г., Государственная программа индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2015–2019 гг. и др.);
– национальные программы по общим межотраслевым приоритетам развития промышленности ("инструментальные" программы), стимулирующие процессы научно-технологического, инновационного, экспортоориентированного и пр. развития промышленности (такие, как Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г., Приоритетные направления развития науки, технологий и техники в Российской Федерации, Дорожная карта Российской Федерации "Поддержка доступа на рынки зарубежных стран и поддержка экспорта", Государственная программа инновационного развития Республики Беларусь на 2011–2015 гг., Стратегия технологического развития Республики Беларусь на период до 2015 г., Государственная программа Республики Беларусь освоения в производстве новых и высоких технологий на 2011–2015 гг., Национальная программа развития экспорта Республики Беларусь на 2011–2015 гг., Программа Республики Казахстан "Производительность 2020" и др.);
– национальные программы по отраслевым приоритетам развития промышленности (такие, как Стратегия развития судостроительной промышленности на период до 2020 г. и на дальнейшую перспективу, Стратегия развития энергомашиностроения Российской Федерации на 2010–2020 гг. и на перспективу до 2030 г., Стратегия развития легкой промышленности России на период до 2020 г., Стратегия развития электронной промышленности России на период до 2025 г., Проект стратегии развития медицинской промышленности Российской Федерации до 2020 г., Стратегия развития фармацевтической промышленности на период до 2020 г., Стратегия развития металлургической промышленности России на период до 2020 г., Стратегия развития промышленности строительных материалов и индустриального домостроения на период до 2020 г., Комплексная программа развития биотехнологий в Российской Федерации на период до 2020 г., Подпрограмма "Развитие отечественного станкостроения и инструментальной промышленности Российской Федерации на 2011–2016 годы", Комплексная программа социально-экономического развития легкой промышленности Республики Беларусь на 2011–2015 гг. с перспективой до 2020 г., Комплексная программа развития станкоинструментальной отрасли в Республике Беларусь на 2011–2020 гг., Государственная программа по развитию импортозамещающих производств фармацевтических субстанций, готовых лекарственных и диагностических средств в Республике Беларусь на 2010–2014 гг. и на период до 2020 г., Программа по развитию АПК в Республике Казахстан на 2013–2020 гг.).
Исходя из этого, можно предложить ряд направлений, по которым следует проводить согласованную политику в части гармонизации нормативно-правовой базы государств – членов ЕАЭС.
1. При разработке проектов законов, затрагивающих интересы развития промышленного сотрудничества в государствах – членах ЕАЭС, осуществлять их экспертизу на предмет оценки регулирующего воздействия на промышленное сотрудничество в рамках ЕАЭС.
2. Планомерный пересмотр и последующее исключение из национальных законов норм, которые препятствуют свободному движению продукции, в первую очередь промышленной.
3. Исключение барьеров, препятствующих участию компаний государств – членов ЕАЭС в государственных закупках товаров (работ, услуг) на территории других государств-членов.
4. Внедрение норм, стимулирующих ускорение упрощения процедуры передачи технологий двойного назначения от предприятий ОПК, как правило, подконтрольных государствам, для освоения в гражданских отраслях промышленности.
5. Согласование законов в части налогообложения деятельности промышленных предприятий, для обеспечения равенства условий их функционирования в государствах – членах ЕАЭС.
6. Выравнивание требований по вопросам оплаты и налогообложения доходов работников промышленных предприятий с целью исключения неэквивалентного перетока рабочей силы в государства – члены ЕАЭС, в которых имеют место более выгодные условия труда.
7. В целях обеспечения равных конкурентных условий и недопущения односторонних конкурентных преимуществ в торговле в рамках ЕАЭС принять согласованные нормы по минимизации мер поддержки национальных производителей.
8. Разработка согласованных подходов к установлению минимальных цен на промышленную продукцию, аналоги которой производятся в государствах – членах ЕАЭС.
9. Разработать и принять в государствах – членах ЕАЭС нормы, стимулирующие совместные формы промышленной деятельности.
10. Законодательством государств – членов ЕАЭС предусмотреть межгосударственные, государственно-частные, частно-государственные и частные формы сотрудничества в сфере научно-технического сотрудничества, совместных разработок интеллектуальной собственности, технологий и ноу-хау в сфере промышленной деятельности.
11. Законодательное закрепление организаций в информационной сфере, которые совместно с Евразийской экономической комиссией осуществляли бы целенаправленную информационную политику по поддержке промышленного сотрудничества ЕАЭС на территории своих государств.
12. Предусмотреть меры государственной поддержки для совместный предприятий с целью объединения заказов на приобретение продукции машиностроения и оборудования, которые не производятся на территории государств – членов ЕАЭС.
13. В рамках ЕАЭС уже действуют единые правила предоставления субсидий в отношении промышленных товаров. Вместе с тем в целях гармонизации нормативно-правовой базы России и других стран – членов ЕАЭС в сфере промышленной политики целесообразно также унифицировать:
– подходы к предоставлению промышленных субсидий;
– права доступа к госзакупкам;
– подходы к поддержке экспорта чувствительных товаров ТС в третьи страны;
– налоговую и акцизную системы (к примеру, в Казахстане, акциз на алкоголь в четыре раза ниже, чем в России, что ведет к неизбежной победе казахских производителей алкоголя в конкурентной борьбе на российском рынке).
На данный момент можно констатировать, что часть НПА не приняты до 1 июля 2015 г., в частности НПА по созданию ГИС промышленности и сопутствующие ему НПА, срок принятия которых перенесен на конец 2015 г.
В настоящее время действуют с внесенными изменениями следующие НПА:
– постановление Правительства Российской Федерации № 709 "О специальном инвестиционном контракте для отдельных отраслей промышленности" от 16 июля 2015 г.;
– постановление Правительства Российской Федерации № 719 "О критериях отнесения промышленной продукции к продукции, не имеющей аналогов, произведенных в Российской Федерации" от 17 июля 2015 г.;
– постановление Правительства Российской Федерации № 779 "О требованиях к промышленным кластерам и специализированным организациям промышленных кластеров" от 31 июля 2015 г.;
– постановление Правительства Российской Федерации № 794 "Об индустриальных парках и управляющих организациях промышленных парков" от 4 августа 2015 г.