В учебном пособии на основе анализа теории, а также современной российской и мировой практики государственно-частного партнерства рассматриваются методологические и практические аспекты его становления и развития. Материал подготовлен с учетом результатов научно-исследовательских работ и образовательных проектов, выполненных Институтом государственного и муниципального управления Государственного университета – Высшей школы экономики в 2002–2009 гг. и рекомендаций Европейской экономической комиссии ООН.
Для студентов и слушателей, изучающих теорию и практику государственного и муниципального управления, представителей органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, научной общественности.
Содержание:
Государственно-частное партнерство - Теория и практика - Учебное пособие - Коллектив авторов: В.Г. Варнавский, А.В. Клименко, В.А. Королев (Институт государственного и муниципального управления Государственного университета – Высшей школы экономики); раздел 7.6 "Роль государственно-частного партнерства в региональном и местном развитии": А.В. Баженов, А.М. Воротников (Центр ГЧП Внешэкономбанка) 1
Предисловие 1
Часть 1 Теоретические основы государственно-частного партнерства 1
Глава 1 Концепция и понятийный аппарат 1
Глава 2 Формы ГЧП 5
Глава 3 Механизм государственного управления ГЧП 9
Глава 4 Проектное финансирование в ГЧП 14
Глава 5 Гарантии и риски государства и бизнеса 19
Глава 6 Мировой опыт ГЧП 22
Часть 2 Реализация проектов ГЧП в Российской Федерации 26
Глава 7 Становление и развитие ГЧП в России 26
Глава 8 ГЧП в сфере транспорта 35
Глава 9 ГЧП в сфере жилищно-коммунального хозяйства 40
Глава 10 ГЧП в социальной сфере 44
Литература 46
Нормативные правовые акты Российской Федерации 46
Нормативные правовые акты других стран 46
Дополнительная литература 47
Приложения 47
Приложение 1 Управление концессиями в СССР в период нэпа 47
Приложение 2 Кейс: Проект ГЧП "Евразийское водное партнерство" в городе Ростове-на-Дону 47
Глоссарий 48
Источники определения терминов [133] 52
Об авторах 53
Государственно-частное партнерство
Теория и практика
Учебное пособие
Коллектив авторов: В.Г. Варнавский, А.В. Клименко, В.А. Королев (Институт государственного и муниципального управления Государственного университета – Высшей школы экономики); раздел 7.6 "Роль государственно-частного партнерства в региональном и местном развитии": А.В. Баженов, А.М. Воротников (Центр ГЧП Внешэкономбанка)
Рецензент : доктор экономических наук, профессор, зав. кафедрой мировой экономики Московского института государственного и корпоративного управления С.А. Карпов
Предисловие
Международный и отечественный опыт, накопленный в течение последних 15–20 лет, свидетельствует, что одним из основных механизмов расширения ресурсной базы и мобилизации неиспользованных резервов для экономического развития, повышения эффективности управления государственной и муниципальной (общественной) собственностью является государственно-частное партнерство (ГЧП). Такое партнерство представляет собой относительно новое явление в мировом хозяйстве, отражающее процессы расширения и усложнения форм взаимодействия государства и бизнеса.
По мнению авторов, современные специалисты в области государственного и муниципального управления, выпускники вузов по соответствующим специальностям, должны иметь четкое представление о возможностях ГЧП и типовых решениях в данной сфере. Убежденность в этом послужила импульсом к подготовке настоящего учебного пособия.
Основное внимание в пособии уделяется концептуальным вопросам и понятийному аппарату, практике государственно-частного партнерства. Рассматриваются экономические, правовые, организационные и другие аспекты избранной темы. Особый акцент сделан на механизмах управления и регулирования в области ГЧП.
При обобщении зарубежного опыта, форм и методов управления проектами государственно-частного партнерства, их специфических особенностей в различных отраслях учитываются возможности использования представленного материала в практической деятельности государственных органов и частного сектора в России. Поэтому пособие может применяться не только при подготовке студентов по соответствующим специальностям, но и в курсах повышения квалификации и переподготовки государственных и муниципальных служащих.
Настоящее издание отражает результаты ряда исследований авторов по проблеме государственно-частного партнерства. Часть использованной информации получена при содействии МИД России и его загранучреждений, а также в рамках деятельности Экспертной группы по государственно-частному партнерству Европейской экономической комиссии ООН и взаимодействия Государственного университета – Высшей школы экономики с Представительством Всемирного банка в России и Представительством Европейского банка реконструкции и развития в Москве.
В сборе и обработке информации для издания приняли участие А.С. Калгин, Е.С. Олейниченко, К.С. Чекина, Е.Ю. Шутова, С.Д. Савин.
Часть 1 Теоретические основы государственно-частного партнерства
Глава 1 Концепция и понятийный аппарат
Развитие ГЧП определяется несколькими основными факторами, влияющими на расширение масштабов и форм взаимодействия государства и бизнеса.
Во-первых , ГЧП является одним из механизмов смешанной экономики, позволяющим развивать отношения бизнеса и государства.
Во-вторых, ГЧП позволяет вовлекать ресурсы частного сектора в процессы воспроизводства в отраслях и сферах, находящихся в собственности государства и местных органов власти, а также использовать частную предпринимательскую инициативу для повышения эффективности расходования бюджетных средств.
В-третьих, объединение усилий и ресурсов бизнеса и государства в рамках конкретных проектов формирует их дополнительные конкурентные преимущества. Бизнес по сравнению с государственными институтами обладает большей мобильностью, быстротой принятия решений, способностью к нововведениям, стремлением к поиску технических и технологических улучшений для обеспечения конкурентоспособности. Правительство же, в свою очередь, может обеспечить более успешную реализацию проектов ГЧП путем создания стабильной нормативной правовой базы, проведения организационных мероприятий, в том числе по взаимодействию с гражданским обществом, а также использования финансово-экономических рычагов: субсидий, гарантий, стимулирующего налогообложения и других видов поддержки.
С учетом перечисленных факторов можно в целом прогнозировать рост масштабов, развитие и диверсификацию форм государственно-частного партнерства. Однако в каждой отдельной стране динамика этого процесса будет зависеть от политики государства, его стремления сотрудничать с бизнесом в поисках экономического и социального консенсуса, от позиции гражданского общества.
1.1. Определение ГЧП
Государственно-частное партнерство в мировой практике понимается двояко. Во-первых, как система отношений государства и бизнеса, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития. Во-вторых, как конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности.
Термин "государственно-частное партнерство" является устоявшимся переводом с английского языка "public-private partnership". При этом слово "public" переводится как "государство", что, казалось бы, значительно сужает суть пришедшего к нам с Запада понятия. Однако "государство" (public) здесь трактуется шире, чем простая совокупность учреждений, осуществляющих властные функции. Оно выступает обобщающим субъектом общественной власти, включающим все уровни управления – федеральный (национальный), региональный и муниципальный. Под "public" понимается совокупность общественных институтов, которые реализуют свои властные полномочия, а также играют подчас неофициальную, неформальную, но важную роль в развитии общественных процессов. Понятие "государство" включает также культурные, образовательные, академические и прочие учреждения общественного сектора. В настоящем учебном пособии под термином "государство" понимаются федеральные (национальные), региональные и муниципальные органы управления.
И в определении ГЧП, принятом за рубежом, и в трактовке, взятой за основу в данном пособии, государство стоит на первом месте потому, что именно оно является инициатором подавляющего большинства проектов ГЧП, их главным действующим лицом и доминантой.
Кроме того, государство играет в ГЧП ключевую роль, поскольку его партнерство с бизнесом строится по отношению к государственной и муниципальной собственности.
...
Предмет ГЧП составляют государственная и муниципальная собственность, а также услуги, оказываемые государством, муниципальными органами власти и организациями бюджетного сектора.
И в этом плане государство и частная компания никогда не будут равны, так как базовые отношения собственности в проектах ГЧП не изменяются, сколь бы ни велика была роль частного сектора в качестве инвестора, менеджера или оператора.
Существует много различных определений ГЧП. Наиболее общее из них дает Всемирный банк: "ГЧП – это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования" [1] .
В США ГЧП понимается как "закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней в согласованной форме участвовать в государственной собственности и исполнять функции, традиционно лежащие в сфере ответственности публичной власти. Такое соглашение обычно предполагает наличие контракта соответствующего правительственного агентства с частной компанией, предметом которого выступают реконструкция, строительство объекта государственной собственности и/или его эксплуатация, управление и т.п. Основные права собственности в отношении данного объекта не изменяются, и государство даже после передачи объекта частной компании остается его собственником. Термин ГЧП определяет широкий спектр отношений в диапазоне от более или менее простых контрактов, по которым частная компания принимает на себя определенные риски и соглашается на систему штрафных санкций, до комплексных, технически сложных проектов, включающих строительство, модернизацию, эксплуатацию объектов и управление ими" [2] .
В ЕС в последние годы вышло достаточно много документов, которые затрагивают вопросы ГЧП [3] . В Зеленой книге "Государственно-частное партнерство и законодательство сообщества по государственным контрактам и концессиям", опубликованной в 2004 г., говорится: "Термин "государственно-частное партнерство" не определен на уровне Сообщества. В общем плане под ним понимаются формы кооперации между общественными властями [4] и бизнесом, которые служат цели обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг" [5] .
В отдельных странах ЕС существуют свои дефиниции государственно-частного партнерства. В Великобритании, где ГЧП получило довольно широкое распространение, эта форма хозяйствования определяется как "ключевой элемент стратегии правительства по обеспечению современного, высококачественного коммунального обслуживания и повышению конкурентоспособности страны. Государственно-частные партнерства имеют широкий диапазон бизнес-структур и форм товарищества: от "частной финансовой инициативы" до совместных предприятий и концессий, аутсорсинга, продажи части акций в принадлежащих государству предприятиях, осуществляющих коммерческую деятельность" [6] .
В Ирландии под ГЧП понимается "сотрудничество государственного и частного секторов в целях реализации конкретного проекта или оказания населению услуг социального характера, обязанность предоставления которых возлагается на государственный сектор" [7] . В этом определении отмечается, что ГЧП может "иметь разные формы, но в основе каждого успешного проекта лежит концепция, состоящая в том, что за счет привлечения опыта частного сектора и перераспределения риска в отношении стороны, которая способна более эффективно справляться с таким риском, можно повысить общую эффективность проекта" [8] .
Частным компаниям важно иметь более конкретное определение ГЧП. Так, одна из крупных консалтинговых компаний мира Deloitte отмечает, что ГЧП представляет собой "контрактное соглашение между правительственным агентством и частной компанией, позволяющее последней увеличить ее участие в предоставлении общественных услуг" [9] .
PriceWaterhouseCoopers и C’M’S’ Cameron McKenna определяют ГЧП как любую сделку, "структура которой предполагает совместную работу государственного и частного сектора для достижения общей цели" [10] .
В российской литературе последних лет приводятся различные трактовки ГЧП, например, такая: "Государственно-частное партнерство – это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления" [11] . Определение стало бы более корректным, если бы не содержало указаний на "равноправие" государства и бизнеса, поскольку равноправие сторон в контрактах ГЧП является небезусловным и неоднозначно трактуется в законодательстве и судебной практике различных стран.
Государственно-частное партнерство представляет собой совокупность общественных отношений, которые находятся на стыке публичного и частного права и регулируются различными отраслями права.
В системе нормативных правовых актов, определяющих принципы и правила взаимодействия государства и бизнеса, следует выделить:
• Конституцию Российской Федерации как акт прямого действия (например, принципы равенства перед законом, недопустимости дискриминации (ст. 19), недопущение экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34), возможность заключения соглашений между органами исполнительной власти федерального и регионального уровней в целях передачи полномочий с одного уровня на другой (ст. 78) и т.д.);
• административное законодательство, регулирующее деятельность органов власти по реализации государственной политики в области государственно-частного партнерства, определяющее статус и компетенции федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов РФ в отношениях с частным партнером;
• гражданское законодательство, регулирующее отношения между партнерами при выполнении инвестиционных соглашений;
• бюджетное законодательство, регулирующее формы и порядок финансового участия бюджетов в проектах ГЧП;
• градостроительное законодательство, устанавливающее требования к порядку осуществления проектирования и строительства (реконструкции) проектного объекта;
• земельное и иное законодательство, регулирующее порядок подготовки территории строительства, включая изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, изменение категории земельных участков и т.д.;
• законодательство о государственных закупках, регулирующее порядок размещения государственных заказов на по ставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд в случае непосредственного финансового участия органов власти в проекте;
• налоговое и таможенное законодательство, определяющее порядок налогообложения хозяйственных операций в рамках реализации ГЧП проекта (Налоговый кодекс РФ) и порядок внешнеторговых операций с инвестиционными товарами (Таможенный кодекс РФ);
• законодательство о тарифах;
• нормативные правовые акты, регулирующие инвестиционную деятельность и порядок деятельности инвестиционных институтов;
• нормативные правовые акты, регулирующие правовой режим отдельных видов инфраструктуры (железнодорожный, автомобильный, воздушный, морской, трубопроводный транспорт, энергетика, объекты коммунального хозяйства);
• нормативные правовые акты, устанавливающие требования к эксплуатации объектов (например, по безопасности, охране окружающей среды, использованию объектов культурного и природного наследия, земельных участков).
Развитие форм, моделей, механизмов и институтов ГЧП, практическая организация работы требуют формирования специальной законодательной базы.
Федеральное законодательство, предметом которого являлось бы государственно-частное партнерство, в России пока не получило развития. Единственным специальным нормативным правовым актом является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее – Закон № 115-ФЗ), определяющий порядок применения механизма концессии при реализации проектов ГЧП.
Вместе с тем в 2006 г. в России появились первые региональные законы, посвященные ГЧП. Так, Законодательным собранием Санкт-Петербурга принят Закон "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах". В нем дается следующее определение ГЧП (п. 1.1 ст. 4): "Государственно-частное партнерство – взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных" [12] .
В Республике Калмыкия с 1 января 2009 г. вступил в силу Закон "О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия". В Республике Дагестан действует Закон Республики Дагестан от 1 февраля 2008 г. № 5 "Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах". В ряде других субъектов РФ (Самарская, Челябинская области и др.) такие нормативные акты находятся в стадии активной подготовки.