Финансовый контроль осуществляется на всех стадиях создания, распределения и использования национального дохода. Он действует на всех стадиях кругооборота средств: при финансировании и кредитовании, проведении безналичных расчетов, во взаимоотношениях с бюджетом и другими звеньями финансовой системы. Финансовый контроль призван содействовать успешной реализации финансовой политики и эффективному использованию финансовых ресурсов.
Основными задачами государственного финансово-экономического контроля являются:
• проверка правильности составления и исполнения государственного бюджета, контроль источников поступления бюджетных ресурсов, контроль расходования бюджетных ресурсов;
• обеспечение соблюдения законодательства в области налогообложения, контроль целесообразности предоставления и законности использования льгот по налогообложению, государственных дотаций и иных финансовых преференций;
• проверка имущественного состояния и эффективности использования государственных финансовых, трудовых и материальных ресурсов предприятий и учреждений, контроль эффективности использования государственной и муниципальной собственности, проведения ее приватизации;
• оценка правомерности и эффективности использования внебюджетных фондов;
• выявление резервов роста финансовых ресурсов государства, проверка выполнения финансовых обязательств перед государством, органами управления, перед юридическими и физическими лицами. Выявление внутренних резервов производства, т. е. источников и факторов повышения рентабельности, роста производительности труда, более эффективного использования материальных, денежных и трудовых ресурсов хозяйствующих субъектов;
• контроль правильности осуществления валютных операций;
• проверка правильности ведения бухгалтерского учета;
• проверка правильности использования юридическими лицами находящихся в их ведении денежных ресурсов (бюджетных и собственных, банковских ссуд, внебюджетных средств и других);
• проверка соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств юридическими лицами;
• устранение и предупреждение нарушений финансовой дисциплины.
Каждая из перечисленных задач государственного финансового контроля решается на основе своих специфических принципов и механизмов контрольно-ревизионной деятельности, отличается специфическим составом объектов и субъектов контроля, регулируется особым комплексом нормативно-правовых документов.
Ключевое место в системе финансового контроля принадлежит первой задаче – контролю процессов составления и исполнения государственного бюджета, контролю источников поступления бюджетных ресурсов и контролю расходования бюджетных ресурсов. В Бюджетном послании Президента РФ от 2007 г. отмечена необходимость обеспечения более действенного контроля за целевым использованием бюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества. Финансовый контроль в данной области должен быть ориентирован не только на выявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений, должен создать основу для принятия конкретных управленческих решений. На такой основе в государственном секторе обеспечивается эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.
В связи с решением задач в сфере налогового контроля актуальным вопросом является внесение в Налоговый кодекс Российской Федерации поправок, направленных на совершенствование налогового контроля за использованием трансфертных цен в целях минимизации налогов. Процедуры такого контроля необходимо сделать максимально простыми и понятными для налогоплательщиков и налоговых органов.
Система финансового контроля в России реформируется в направлении перехода от "констатирующего контроля" к активным формам контрольно-аналитической деятельности, близким по своей целевой направленности к принципам контроллинга. В этих условиях финансовый контроль становится инструментом не только последующего контроля, но и одним из способов предупреждения финансовых нарушений, выявления резервов повышения эффективности управления финансовой системой.
6.2. Классификация государственного финансового контроля
Финансовый контроль классифицируется по следующим основаниям.
1. По уровню управления финансовый контроль подразделяется на:
♦ общегосударственный (вневедомственный) финансовый контроль, который проводят органы государственной власти. Этот контроль осуществляется в масштабе РФ, субъекта РФ и муниципального образования. Основными субъектами государственного финансового контроля являются: Счетная палата РФ, Главное контрольное управление Президента РФ, Федеральное казначейство, Государственный таможенный комитет, Федеральная налоговая служба, Департамент государственного финансового контроля и аудита и другие органы;
♦ ведомственный финансовый контроль, который проводят контрольно-ревизионные подразделения министерств, ведомств.
2. По времени осуществления финансовый контроль подразделяется на:
♦ предварительный контроль, который производится на стадии подготовки проекта распределения и использования финансовых ресурсов;
♦ текущий контроль, который осуществляется на стадии движения финансовых потоков;
♦ последующий финансовый контроль, в ходе которого оценивается итоговое состояние финансовой системы в целом и ее структурных элементов.
3. По признаку повторяемости контрольных действий ревизии могут быть первичными, повторными и дополнительными.
4. По характеру субъектов контроля различают внутренний и внешний контроль.
5. По средствам осуществления различают документальный и фактический контроль.
6. По обследуемым периодам выделяют оперативный и периодический контроль.
7. По объему деятельности, охватываемой ревизиями и обследованиями, различается полный и частичный контроль.
Особое место в системе финансового контроля принадлежит государственному контролю в сфере бюджетных отношений, принципы и порядок которого закреплены в Бюджетном кодексе РФ. Государственному и муниципальному финансовому контролю в Бюджетном кодексе РФ посвящен IX раздел. Бюджетный кодекс предусматривает специальную классификацию видов финансового контроля в бюджетной сфере.
Выделяются следующие виды финансового контроля:
1. Контроль законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в форме:
♦ предварительного контроля, осуществляемого в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
♦ текущего контроля, осуществляемого в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
♦ последующего контроля, осуществляемого в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
2. Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, местными администрациями муниципальных образований. Субъектами данного вида контроля являются:
♦ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;
♦ Федеральное казначейство;
♦ финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.
3. Контроль в форме внутреннего финансового аудита, предусмотренный ст. 270-1 Бюджетного кодекса РФ. Органы исполнительной власти (органы местной администрации) с 1 января 2008 г. вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.
6.3. Организация государственного финансового контроля
Государственный финансовый контроль в РФ призван обеспечить проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики в целях защиты ее финансовых интересов. При осуществлении своих функций органы государственного финансового контроля имеют право проводить ревизии и проверки, получать письменные и устные объяснения от должностных лиц и граждан. В случае выявления нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность, органы государственного финансового контроля обязаны передать материалы ревизии или проверки в правоохранительные органы.
Федеральное Собрание образовало Счетную палату РФ [28] как постоянно действующий орган государственного финансового контроля. Задачами Счетной палаты являются:
1) организация и осуществление контроля своевременного исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
2) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральный собственности;
3) оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
4) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
5) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
6) контроль законности и своевременности движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;
7) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
В процессе реализации вышеперечисленных задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности. Тем самым обеспечивается единая система контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
Счетная палата осуществляет контроль исполнения федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности. Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности. При проведении ревизий и проверок Счетная палата получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию.
В период исполнения федерального бюджета Счетная палата осуществляет оперативный контроль данного процесса в форме проверки полноты и своевременности денежных поступлений. Счетная палата контролирует правильность фактического расходования бюджетных ассигнований путем сравнения с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета. Выявляются отклонения и нарушения, проводится их анализ, вносятся предложения по их устранению.
Счетная палата проводит комплексные ревизии и тематические проверки по месту расположения проверяемых объектов. Ей предоставлено право самостоятельно определять сроки, объемы и способы проведения контрольных операций. В ходе проведения ревизий и проверок на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяются своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета.
Кроме финансового контроля в бюджетной сфере Счетная палата также осуществляет контроль:
• за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и за использованием кредитных ресурсов;
• за формированием и использованием федеральных внебюджетных фондов;
• за поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью;
• за состоянием банковской системы страны.
В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса значительно повышаются требования к работе контрольных органов, и прежде всего – Счетной палаты. Более строго должны соблюдаться сроки проведения проверок и представления заключений. Чтобы оценка исполнения бюджета за отчетный финансовый год могла быть использована законодателем для принятия решений на следующий плановый период, Правительство РФ обязано направлять в Счетную палату свои отчеты об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый год не позднее 15 июня текущего года. Счетная палата на основе этой информации должна не позднее 15 сентября представить свои заключения в Госдуму, Совет Федерации и Правительство РФ.
Законодательным собранием принято решение о назначении аудиторов Счетной палаты по представлению Президента, что должно повысить ответственность аудиторов.
Контрольное управление Президента РФ [29] , являясь самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ, осуществляет контроль и проверку:
• исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
• реализации общенациональных проектов;
• исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ;
• реализации ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, бюджетных посланий Президента РФ и иных программных документов Президента РФ.
Контрольное управление Президента РФ осуществляет информирование Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовку предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений. На федеральном уровне функционирует ряд служб и агентств, основным содержанием деятельности которых является осуществление контроля и надзора в определенных сферах экономики и финансов.
Федеральная антимонопольная служба осуществляет контроль и надзор:
• за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе;
• за соблюдением требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий и оказанием услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных условиях;
• за соблюдением законодательства РФ о размещении заказов со стороны заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии и др.
Федеральная служба по финансовым рынкам :
• контролирует порядок проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;
• проводит проверки: эмитентов, акционерных инвестиционных фондов, субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, субъектов отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, ипотечных агентов, управляющих ипотечным покрытием, и специализированных депозитариев ипотечного покрытия; профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, а также их саморегулируемых организаций;
• проводит контрольно-ревизионные мероприятия в отношении бюро кредитных историй.
Федеральная служба по тарифам :
• производит контроль применения государственных регулируемых цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию;
• проводит проверки хозяйственной деятельности организаций, осуществляющих деятельность в сфере регулируемого ценообразования в части обоснованности величины и правильности применения этих цен (тарифов);
• осуществляет контроль использования инвестиционных ресурсов, включаемых в регулируемые государством тарифы на электрическую и тепловую энергию;
• применяет меры ответственности за нарушение законодательства РФ о естественных монополиях и об электроэнергетике.
Федеральная служба государственной статистики осуществляет функции по контролю в сфере государственной статистической деятельности.
Федеральная налоговая служба осуществляет контроль и надзор за:
• соблюдением законодательства о налогах и сборах;
• представлением деклараций об объемах производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции;
• осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами, и др.
Федеральная служба страхового надзора осуществляет контроль и надзор за:
• соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах;
• достоверностью представляемой субъектами страхового дела отчетности;
• обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности в части формирования страховых резервов, состава и структуры активов, принимаемых для покрытия страховых резервов, квот на перестрахование, нормативного соотношения собственных средств страховщика и принятых обязательств;
• составом и структурой активов, принимаемых для покрытия собственных средств страховщика;
• выдачей страховщиками банковских гарантий;
• соблюдением страховыми организациями требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части, относящейся к компетенции Службы;
• выдает в соответствии с законодательством РФ предписания субъектам страхового дела при выявлении нарушений ими страхового законодательства.
Федеральное казначейство осуществляет:
• предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями и получателями средств федерального бюджета;
• контроль за непревышением лимитов бюджетных обязательств;
• контроль за непревышением бюджетных ассигнований;
• контроль за непревышением кассовых расходов;
• контроль за непревышением кассовых выплат;
• контроль за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ;
• контроль за наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.