Существенной чертой международных отношений становится процесс глобализации. Ряд исследователей (С.И. Долгов, Ю.А. Щербанин и др.) выделяют в этом процессе целый комплекс факторов: 1) производственно-технический – резкое возрастание масштабов производства, международные формы его осуществления, качественно новый уровень средств транспорта и связи, обеспечивающий быстрое распространение товаров и услуг, ресурсов и идей; 2) экономический – небывалая концентрация и централизация капитала, организационные формы деятельности которых выходят за национальные границы, приобретают международный характер, способствуя формированию единого рыночного пространства; 3) информационный – радикальное изменение средств обмена экономической, финансовой и другой информацией, создающее возможности оперативного, своевременного и эффективного решения задач не хуже, чем внутри отдельных стран; 4) научно-технологический, определяемый экономическими выгодами использования передового научно-технического и квалификационного уровня ведущих в соответствующих областях зарубежных стран для ускоренного внедрения новых решений при относительно меньших затратах; 5) социологический, проявляющийся в ослаблении роли традиций, социальных связей и национальных обычаев, что повышает мобильность людей в территориальном, духовном и психологическом отношениях, способствует международной миграции; 6) политический, выражающийся в ослаблении жесткости государственных границ, облегчении свободы передвижения граждан, товаров и услуг, капиталов; 7) экологический, обусловливающий объединение усилий мирового сообщества, консолидацию ресурсов, координацию действий в различных сферах. Происходит процесс взаимного приспособления национальных экономик и встраивание их в единый производственный комплекс, что не может не затрагивать и не видоизменять другие сферы международных отношений: развивается практика межгосударственных (многосторонних) соглашений, формируются координирующие институты и механизмы, создаются надгосударственные структуры и органы согласованной международной системы регулирования, применяются специальные экономические рычаги и инструменты.
Процесс глобализации способствует быстрому распространению в европейских странах опыта США по организации ранней помощи. В 80–90-е гг. в европейской практике оказания ранней помощи детям с ограниченными возможностями здоровья просматриваются те же тенденции, что и в практике США. Этот вывод подтверждается Европейским агентством по развитию специального образования в отчете 2003–2004 гг. "Ранняя помощь: анализ ситуации в Европе".
В аналитической части отчета функционеры Европейского агентства подчеркивают, что организация ранней помощи отличается в различных европейских странах, тем не менее могут быть выделены некоторые общие черты:
● Доступность. Общая цель для системы ранней помощи – начать работу с детьми и семьями, нуждающимися в поддержке, как можно раньше. Особое значение придается этому в странах с рассеянным по территории населением, с изолированными областями.
● Единый уровень качества помощи. Внимание уделяется обеспечению единого уровня качества оказываемой помощи в городах и в сельской местности.
● Близость помощи к месту жительства нуждающихся семей. Значение придается обеспечению доступности помощи как можно ближе к месту проживания семьи.
● Финансовая доступность. Отмечается, что европейские страны предоставляют услуги в области ранней помощи бесплатно или за минимальную плату: за счет государственного финансирования (в рамках системы здравоохранения, образования или социального обеспечения), страховых компаний или частных, но некоммерческих организаций (их деятельность также может иметь государственную финансовую поддержку). Иногда услуги предоставляются частными организациями и полностью оплачиваются родителями. Подчеркивается, что все перечисленные варианты могут сосуществовать вместе.
● Междисциплинарный подход в оказании помощи семье ребенка с ограниченными возможностями здоровья. Особое внимание уделяется в европейских странах развитию концепции междисциплинарности в работе специалистов системы ранней помощи. В основу развития междисциплинарного подхода в настоящее время ложится концепция смешения навыков ("skill-mix methodology") с его трансдисциплинарной моделью, позволяющей разрешать проблему взаимодействия и оценки работы специалистов. Метод смешения навыков основан на трансформации функционала специалистов, приемлемой передаче обязанностей от одного специалиста к другому и осознании специалистами своих возможностей и ограничений. Весомым доводом за концепцию смешения навыков становится то, что эта концепция отвечает самой сути профессиональной практики, когда специалист так или иначе берет на себя функции, не входящие в его должностные инструкции. Концепция смешения навыков становится серьезной альтернативой мультидисциплинарному взаимодействию и другим вариантам воплощения принципа междисциплинарности социальной помощи.
● Разнообразие служб ранней помощи. Подчеркивается, что разнообразие служб ранней помощи в европейских странах отвечает принципу вариативности и доступности системы ранней помощи. С другой стороны, разнообразие служб ранней помощи требует хорошо координированной системы управления, обеспечивающей взаимодействие всех служб и услуг, предоставляемых семье ребенка с ограниченными возможностями здоровья.
Кроме общих тенденций в докладе Европейского агентства по развитию специального образования были выделены различия и основные проблемы. Они были сгруппированы вокруг четырех вопросов:
1. Когда начинает оказываться ранняя помощь?
Отмечается, что несмотря на общее стремление европейских стран действовать как можно раньше и обеспечивать продолжительную работу, иногда в организации ранней помощи возникает значительный разрыв между моментом обнаружения проблем у ребенка и началом оказания помощи ребенку и его семье. Выделены следующие причины: позднее выявление социальных и психологических проблем ребенка, трудности выявления некоторых проблем в рамках медицинского мониторинга, недостаток координации деятельности различных служб. Подчеркивается, что сохраняется тенденция применять политику "ждать и смотреть" по отношению к неявным проблемам у ребенка, особенно социальным и психологическим, что может иметь последствия в дальнейшем.
2. Как долго осуществляется ранняя помощь?
В противоположность США, где оказание ранней помощи имеет место от рождения ребенка до 3 лет, в европейских странах продолжительность ранней помощи варьируется. Действует принцип обеспечения ребенка поддержкой до его поступления в школу и перехода в зону ответственности системы образования. Из-за отсутствия ясной стратегии сопровождения в этой переходной фазе специалисты системы ранней помощи вынуждены выполнять работу, не входящую в их обычные обязанности, для компенсации недостаточной координации деятельности служб или недостаточных ресурсов.
3. Кто несет ответственность за организацию услуг в системе ранней помощи?
Отмечается, что разнообразие существующих служб и организаций может рассматриваться как преимущество: у родителей есть возможность выбора. В реальности же родители часто испытывают сложности при определении правильного пути для своего ребенка, ясная информация обо всех перспективах не всегда доступна. Кажется очевидным, что значительное число типов обеспечения ранней помощи является следствием того, что службы создаются как ответ на непосредственные нужды и запросы основного заказчика услуг – семьи, а не как результат планирования.
4. Что должно быть сделано?
Преодоление существующей дихотомии медицинского и социального подходов в оказании помощи ребенку с ограниченными возможностями здоровья и его семье.
В докладе Европейского агентства по развитию специального образования подчеркивается, что проведенный анализ предоставленных агентству странами документов и отчетов показывает существенное изменение идей и теоретических подходов в оказании ранней помощи за последние 20–30 лет, а также формирование новой концепции.
Подчеркивается, что новая концепция фокусируется на влиянии социальных взаимоотношений на развитие человека в целом и ребенка в особенности. Системно-экологический подход (U. Brenfenbrenner) признается ведущим подходом на современном этапе развития системы ранней помощи.
В новой концепции делается акцент на переходе от ранней помощи, ориентированной на ребенка, к более широкому подходу, включающему ребенка, семью и все социальное окружение, переход от "медицинской" к "социальной" модели оказания помощи.
Элементами новой концепции ранней помощи выступают следующие положения:
● разнообразие доступных служб и форм помощи в соответствии с запросами семьи;
● помощь должна предлагаться как можно раньше, бесплатно или за минимальную плату;
● помощь должна быть ориентирована на запросы семьи, учитывать и уважать взгляды и приоритеты семьи, даже если они не совпадают с таковыми специалистов;
● важным смысловым элементом системы признается идея предотвращения и профилактики, осуществляемая на различных уровнях: а) работа с группой риска для предотвращения формирования нарушения; б) минимизация уже выявленного нарушения, предотвращение его полного развития; в) предотвращение вторичных негативных эффектов нарушения;
● для каждой семьи разрабатывается индивидуальный план помощи, оформляемый в виде документа, который облегчает преемственность при переходе ребенка из одной службы в другую или при переезде;
● разнообразие служб делает актуальной задачу разработки системы их кооперации для обеспечения качества помощи;
● ответственность за организацию и развитие системы ранней помощи должна быть разделена между здравоохранением, образованием и социальными службами (в том числе психологическими), причем специалисты должны формировать междисциплинарные команды, а не работать по отдельности;
● действия, предпринимаемые в рамках системы ранней помощи, должны быть адресованы детям с особыми образовательными потребностями в возрасте от рождения максимум до 6 лет и их семьям;
● для оценки результатов системы ранней помощи должны учитываться все субъекты, вовлеченные в эту помощь, а именно: ребенок – прогресс в его развитии, а также субъективная оценка его ребенком (всегда, когда это возможно); семья – уровень удовлетворенности; специалисты – уровень их удовлетворенности; общество – удовлетворенность, выгода, финансовые вопросы.
Ключевые аспекты новой концепции представлены несколькими положениями. Первое положение характеризует необходимость вовлечения родителей (и других членов семьи) во все процессы ранней помощи на равных правах со специалистами. Второе положение нацеливает на рассмотрение детей группы биологического риска в качестве полноправного субъекта помощи. Третье положение характеризует командную работу специалистов и вопросы их подготовки для системы ранней помощи. Подчеркивается, что специалисты, вовлеченные в систему ранней помощи, приходят из разных областей и могут не иметь опыта совместной работы, необходима предварительная подготовка для их полноценного сотрудничества. Такая подготовка должна включать три уровня. Начальное обучение: обучение специалистов, имеющих различную подготовку, для формирования у них общего понимания предмета, в котором знания специалистов различного профиля становятся взаимодополнительными. Дальнейшее постдипломное обучение – специализированные программы подготовки специалистов системы ранней помощи. Обучение специалистов в рамках деятельности службы ранней помощи (профессиональное сопровождение на рабочем месте) является решающим, так как помогает преодолеть несоответствия в начальном обучении. Может проходить в формате еженедельных встреч членов команды специалистов: обсуждение индивидуальных случаев, обмен знаниями, привлечение внешних экспертов, выработка стратегий работы.
Европейским агентством по развитию специального образования были выработаны рекомендации, касающиеся реализации двух принципов ранней помощи – доступности и качества оказываемых услуг.
Подчеркивается, что доступность системы ранней помощи должна регулироваться политическими и/или законодательными мерами. На местном, региональном или государственном уровне должны существовать гарантии права на оказание ранней помощи для нуждающихся детей и семей. В связи с этим особого внимания требуют следующие проблемы:
● Стратегии осуществления ранней помощи, цели, средства и результаты.
● Координация деятельности медицинских, образовательных и социальных служб, без дублирования и противоречий.
● Доступность информации о системе ранней помощи для родителей и специалистов различных служб. Особое внимание следует уделять понятности языка для семей разного культурного уровня.
● Географическая и финансовая доступность.
Акцентируется внимание на том, что качество оказываемых услуг напрямую зависит от подходов к реализации командной работы специалистов в системе ранней помощи, а также от введения в команду специалиста-координатора по оказанию особых образовательных услуг, обеспечивающего непрерывный контакт команды с семьей.
О том, как реально воплощаются рекомендации Европейского агентства по развитию специального образования, лучше всего судить на опыте некоторых стран Европейского союза, который будет представлен в следующих разделах.
Система ранней помощи в Швеции: равноправие и доступность
Основные социально-культурные тенденции в преобразовании системы помощи инвалидам и лицам с ограниченными возможностями здоровья в Швеции были связаны с рекордным экономическим подъемом страны в 60-е гг. прошлого столетия. На волне экономического подъема в 1967 г. принимается новый закон о попечении, заботе и уходе за инвалидами и лицами с выраженными нарушениями умственного развития, представивший и закрепивший гарантии государства в праве на образование и труд, а также обозначивший принцип интеграции и его цель – максимальное включение инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья в жизнь общества. Национально-культурные, религиозные, политические и законодательные традиции и культурно-исторический опыт терпимого отношения к калекам, инвалидам или иным людям; идеи христианского милосердия и благотворительности; опыт законодательных инициатив в сфере прав человека вместе с политической стабильностью страны на протяжении длительного периода времени, высоким уровнем развития экономики и качества жизни, по мнению Н.Н. Малофеева, создали в это время благоприятную почву для провозглашения политики интеграции в социальной сфере страны. В рамках действия новых законодательных актов закрытые учреждения системы здравоохранения и социальной защиты населения были вытеснены новыми формами помощи – пансионатами, общежитиями (домами совместного проживания) и центрами дневного пребывания.
Развитие социальной сферы на основе принципа интеграции привело к изменению не только системы здравоохранения и социальной защиты населения, но и образования. К моменту перехода к политике интеграции в образовании Швеция полностью реализовала идею институализации, создав дифференцированную систему специального образования для многих нуждающихся категорий детей, и "оказалась готова к эволюционному переходу… – реформированию национальной образовательной системы в соответствии с ценностями открытого гражданского общества" (Н.Н. Малофеев, 2009. – С. 292).
В эти годы Бенгтом Нирье – уполномоченным "Всешведского союза детей, подростков и взрослых с задержкой умственного развития" (FUB) был сформулирован еще один принцип социальной политики государства – принцип нормализации, который звучал следующим образом: "Для людей с задержкой умственного развития необходимо сделать доступным такой стиль повседневной жизни, который максимально приближен к общепринятому стилю жизни. Для этого нужно:
● дать им возможность ощущать нормальный суточный ритм;
● дать им возможность ощущать нормальный недельный ритм;
● дать им возможность ощущать нормальный годичный ритм;
● дать им возможность ощущать естественную смену фаз жизни (детство, юность, зрелость и старость);
● уважать и принимать во внимание их выбор, пожелания и требования;
● дать им возможность жить в двуполом мире;
● обеспечить им необходимый жизненный уровень;
● при строительстве предъявлять к зданиям требования, аналогичные тем, которые предъявляются к зданиям для других групп граждан" (цит. по: А. Бакк, К Грюневальд, 2001. – С. 17)
В конце 60-х – начале 70-х гг. официально в области социальной политики в Швеции были приняты два основополагающих принципа – принцип нормализации условий жизни инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья и принцип интеграции. Признание этих принципов привело к тому, что к началу 70-х гг., подчеркивает Н.Н. Малофеев, Скандинавские страны, включая Швецию, "в полном объеме сумели создать все условия для того, чтобы большинство детей с особыми потребностями могли жить дома, посещать близлежащие общеобразовательные учреждения и получать там все необходимые виды помощи и поддержки. Скандинавы массово начали осуществлять интегрированное обучение задолго до его благословения ООН" (Н.Н. Малофеев, 2009. – С. 290).
Со временем суть понятий "интеграция" и "нормализация" в социальной политике Швеции претерпели существенные изменения. В современной Швеции эти два принципа означают доступность и равноправие – предоставление помощи, организации социального обслуживания и образования на равных условиях, т. е. право людей с ограниченными возможностями здоровья удовлетворять свои потребности через те же учреждения и организации и на тех же условиях, что и другие граждане страны. Эти изменения были вызваны двумя существенными обстоятельствами.
Первое обстоятельство было связано с пересмотром подхода к специализации, поскольку специализация приводила к тому, что инвалиды и лица с ограниченными возможностями здоровья становились объектом особой заботы и особых мер и тем самым становились особой группой граждан. Поэтому в ряде законодательных актов закреплялось их право получать помощь от тех же органов власти и через те же учреждения, что и остальные граждане страны. Поэтому забота об инвалидах и лицах с ограниченными возможностями здоровья была передана на уровень муниципалитетов (А. Бакк, К. Грюневальд). Однако со временем оказалось, что предоставленная муниципалитетам и губернским советам свобода приводит к появлению существенных различий в условиях их жизни. Оказалось, что качество помощи стало напрямую зависеть от места проживания людей. Этот факт явился вторым обстоятельством, приведшим к пересмотру базовых социальных принципов в Швеции. В 1993 г. парламент Швеции принял закон, по которому большая часть финансовых средств для организации помощи инвалидам и лицам с ограниченными возможностями здоровья передавалась в муниципалитеты. Особый акцент в законе был сделан на равноправии в противовес особому отношению, ущемляющему права инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья и их семей.