Нельзя счесть удовлетворительным и определение понятия "избирательная система", используемое в российском законодательстве. Здесь следует отметить, что российский законодатель упорно избегает использовать это понятие в федеральных законах о выборах. Однако в связи с проблемами муниципальных выборов его все же пришлось закрепить, но в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В 2005 году в нем появилось следующее определение: "Под избирательной системой… понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов – допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов". Это определение затем перекочевало и в региональные законы о муниципальных выборах. С теоретической точки зрения оно также не учитывает нормы, которые действуют до определения результатов выборов, но влияют на него; с практической точки зрения оно не решает проблемы, ради которых было введено в закон.
В основополагающей работе Д. Рэ использовалось понятие electoral laws (его лучше всего переводить как "электоральные правила"), которое он предпочел понятию "избирательная система". В его определении это то, что регулирует процессы, посредством которых электоральные предпочтения выражаются голосами и с помощью которых эти голоса переводятся в распределение государственной власти (обычно в виде парламентских мест) между конкурирующими политическими партиями. Такое определение близко к тому, что мы понимаем под избирательной системой.
С. А. Белов определил избирательную систему (в узком смысле) как систему юридических норм, регламентирующих особенности определения персонального состава коллегиального органа. Таким образом, он вслед за многими другими правоведами ограничил данное понятие только выборами коллегиальных (представительных) органов. Такое решение мотивировалось тем, что правила избрания должностных лиц не представляют из себя столь широкой вариации различных компонентов. Действительно, при избрании должностных лиц вариантов меньше, чем при избрании представительных органов (поскольку округа могут быть только одномандатными и голосование только персональное), однако вариация все же существует и, главное, варианты эти абсолютно те же, что и в случае выборов представительных органов с учетом отмеченных ограничений. Таким образом, нет смысла отделять в данном контексте одни выборы от других. Добавим, что определение С. А. Белова нам представляется и недостаточно четким (в частности, непонятен смысл слова "особенности").
В нашей работе 2005 года было дано следующее определение избирательной системы (в узком смысле): это совокупность правовых норм, определяющих, каким образом итоги голосования избирателей трансформируются в результаты выборов. Под итогами голосования мы понимаем данные о числе голосов, поданных избирателями за кандидатов и/или за партийные списки, и иные числовые данные, которые содержатся в протоколах избирательных комиссий и важны для определения результатов выборов. Под результатами выборов мы понимаем решения соответствующих избирательных комиссий об избрании конкретных кандидатов депутатами или должностными лицами либо о признании выборов несостоявшимися.
Обсуждая данное определение, А. Е. Постников отмечает, что избирательную систему в узком смысле "также характеризует и сам способ подачи голосов, что неразрывно связано с используемыми формами выдвижения списков кандидатов, порядком составления этих списков. Очевидно, что эти моменты находятся за рамками процесса трансформации итогов голосования в результаты выборов". В связи с этим нам представляется важным подчеркнуть смысл, вкладываемый в словосочетание "совокупность… норм, определяющих, каким образом… трансформируются…". Это не эквивалентно понятию "способ трансформации" или "процесс трансформации"; здесь подразумеваются и те нормы, которые находятся за рамками процесса определения результатов выборов, но от которых зависит, как будет происходить трансформация итогов голосования в результаты выборов (иными словами, голосов в мандаты). Подробнее об этом будет сказано далее.
Е. А. Очеретько дала следующее определение избирательной системы: "совокупность правовых норм, определяющих порядок образования избирательных округов и их вид (одно– или многомандатные), способ оформления голосования, порядок трансформации итогов голосования избирателей в результаты выборов, правила составления списка". Такое определение содержательно близко к нашему, хотя в нем теряется суть определяемого понятия. Впрочем, для нормативного документа оно может быть полезно.
Можно с удовлетворением отметить, что предложенное нами определение в последние годы было взято на вооружение рядом исследователей.
1.1.2. Основные параметры избирательной системы
В работе Д. Рэ были выделены три основных параметра (переменных) избирательной системы:
1) способ голосования избирателей (в оригинале – balloting as a specification of the voter’s role in deciding the election; Д. Рэ разделял категорическое и ординальное голосование);
2) размер избирательного округа (различались одномандатные и многомандатные округа);
3) электоральная формула – ключевой фактор трансляции голосов в мандаты.
Эти же переменные рассматривались Р. Таагеперой и М. С. Шугартом, однако они отметили, что, помимо категорического и ординального, возможны также одобрительное и кумулятивное голосование. Идея трех переменных была затем воспринята рядом других исследователей. Г. В. Голосов указывал на четыре базовых элемента:
1) основной принцип (мажоритарный, плюральный, пропорциональный);
2) величина округа (одномандатный или многомандатный);
3) число голосов у избирателя (один или более одного);
4) структура избирательного бюллетеня, определяющая возможности избирателя (категорический или ординальный бюллетень).
В целом подход Голосова близок к подходам Рэ и Таагеперы – Шугарта, с той разницей, что способ голосования разделен (с нашей точки зрения, неоправданно) на два разных элемента, а электоральная формула заменена (столь же неоправданно) на основной принцип.
Следует обратить внимание, что Д. Рэ предварительно отмечал в качестве самого первого вопроса, на который отвечает избирательная система: делает ли избиратель выбор между людьми или между партиями? На наш взгляд, к трем параметрам Д. Рэ следует добавить этот в качестве первого, и тогда мы получаем четыре основных параметра:
1) голосует избиратель за конкретного кандидата (конкретных кандидатов) или за партию (возможен и комбинированный вариант одновременного голосования за кандидата и партию);
2) способ голосования (категорический, одобрительный, кумулятивный, преференциальный);
3) величина округа (одномандатный или многомандатный);
4) метод перевода голосов в мандаты.
Из этих четырех параметров более подробного объяснения требуют второй и четвертый. Но, как будет показано в дальнейшем, четвертый параметр (метод перевода голосов в мандаты) сильно различается в зависимости от трех остальных параметров. Сейчас мы более подробно остановимся только на втором параметре – способе голосования.
Категорическим называют голосование, когда избиратель может отметить в бюллетене только одного кандидата или один список.
Одобрительным называют голосование, при котором избиратель может отметить в бюллетене нескольких кандидатов, не выражая при этом никому из них предпочтения перед другими отмеченными кандидатами.
При кумулятивном голосовании избиратель также обладает несколькими голосами, но он их распределяет между кандидатами по своему усмотрению и может при этом отдать одному или нескольким кандидатам не один, а сразу несколько голосов (впрочем, здесь возможны определенные ограничения, например, одному кандидату нельзя давать больше трех голосов).
При преференциальном (ординальном) голосовании избиратель ранжирует кандидатов, помечая их в порядке убывания своих предпочтений числами 1, 2, 3 и т. д. (закон может требовать, чтобы избиратель отметил таким образом всех кандидатов, но в общем случае избиратель помечает только тех, кого готов поддержать).
Следует подчеркнуть, что этими четырьмя вариантами не исчерпываются все возможные способы голосования. Так, неоднократно предлагались более сложные способы. Например, голосование с четырьмя вариантами ответа: "за", "против", "воздерживаюсь" и "предпочитаю" (предпочтение можно выразить только одному кандидату, количество других вариантов не ограничивается). Или голосование, при котором избиратель должен оценить каждого кандидата по семибальной шкале (от – 3 до +3). Однако эти способы голосования пока не применялись на практике; более того, для них не разработаны и методы определения результатов выборов. Поэтому мы в своей работе ограничиваемся четырьмя указанными способами.
Говоря об избирательной системе как о совокупности правовых норм (см. предыдущий подраздел), мы должны отдавать себе отчет, что эти нормы чаще всего разбросаны по разным частям избирательного закона. Это затрудняет описание избирательной системы как единого целого. В учебниках и пособиях по избирательному праву России или зарубежных стран, а также по сравнительному избирательному праву обычно описываются нормы избирательного законодательства так, как они расположены в законе. Однако у закона и учебного пособия разные функции. Закон обычно структурирован так, чтобы правоприменителям было удобно находить те нормы, которые нужно применять на конкретном этапе избирательной кампании и/или в отношении конкретного субъекта избирательного процесса. А учебное пособие должно способствовать пониманию общих правил и принципов.
Нормы, определяющие избирательную систему обычно включают:
1) правила образования избирательных округов;
2) правила формирования партийного списка (если система предусматривает голосование за списки кандидатов);
3) содержание избирательного бюллетеня;
4) правила голосования (заполнения бюллетеня) и правила признания бюллетеня недействительным;
5) правила определения результатов выборов.
Только описание всех этих норм вместе может дать правильное представление об избирательной системе, действующей на конкретных выборах.
1.1.3. Терминологические проблемы
При описании избирательных систем неизбежно приходится сталкиваться с терминологическими проблемами. Многие избирательные системы, методы распределения мандатов и другие понятия, связанные с избирательными системами, имеют несколько названий, чаще всего связанных с историческими и национальными различиями. В связи с этим мы будем стараться обращать внимание на синонимичные термины.
Сложнее с тем, что некоторые понятия могут использоваться в разных значениях. Так, в литературе преференциальным голосованием часто называют не только способ голосования, основанный на ранжировании кандидатов, но и любое голосование за кандидатов при системе открытых списков. Мы в данной работе будем использовать это понятие только в его первом значении.
В 19-м веке и в начале 20-го "выборами по спискам" называли выборы по мажоритарной системе в многомандатных округах. В настоящее время понятие "списки" практически всегда ассоциируются с пропорциональной системой.
Термин "заградительный барьер" обычно используется при описании пропорционально-списочных систем для обозначения порога (главным образом в виде процента голосов), который должен преодолеть партийный список, чтобы его допустили к распределению депутатских мандатов. Однако в некоторых работах заградительным барьером также называют порог, который в рамках мажоритарной системы с перебаллотировкой должен преодолеть кандидат для допуска во второй тур, и такое двойное использование этого термина создает некоторую путаницу.
Есть разночтения в понятии "открытые списки" (см. раздел 3.6). Даже понятие "избирательный округ" иногда используется в непривычном для нас значении.
Еще одно не вполне однозначное понятие – "метод (правило) наибольшей средней". Как будет показано в подразделе 4.1.4, этот термин используется для двух разных методов распределения мандатов, которые часто, но далеко не всегда дают одинаковые результаты.