В учебнике исследуются основные закономерности возникновения и развития российской государственности на разных ее этапах. Показываются история государственной службы в России, процесс совершенствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппаратов власти в целях более эффективного управления обширными территориями России, преодоления возникающих кризисов. Рассматривается роль правящих политических партий, церкви, армии, полиции в развитии российской государственности.
Для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений, а также всех интересующихся историей возникновения и развития российской государственности.
Допущено Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 061000 "Государственное и муниципальное управление"
The manual examines basic conformities of the origin and development of the Russian statehood at its different stages; shows history of government service in Russia, the process of improving (reforming) higher, central and local apparatus of power for the purpose of more effective administration of vast territories of Russia, overcoming the arising crises; deals with the role of the ruling political parties, church, army, and police in the development of the Russian statehood.
The book is addressed to students, post-graduates and professors of higher educational institutions as well as to everybody who is interested in history of the origin and development of the Russian statehood.
The book is admitted by the Ministry of Education of the Russian Federation as a manual for students of higher educational institutions who are trained in speciality 061000 "State and Municipal Administration"
Содержание:
Предисловие 1
Глава I - Общие положения 1
Глава II - Образование Русского государства. Становление государственного управления 9
Глава III - Управление на Руси в период феодальной раздробленности 14
Глава IV - Государственное управление Россией в конце XV-XVI в. 20
Глава V - Государственное управление Россией в XVII в. 29
Глава VI - Государственное управление Россией в XVIII в. 35
Глава VII - Государственное управление Российской империи в первой половине XIX в. 46
Глава VIII - Российское государственное управление во второй половине XIX в. 55
Глава IX - Государственное управление в России в начале XX в. 60
Глава X - Государственное управление Россией в советский период 69
Глава XI - Развитие государственного управления в послевоенный период 89
Глава XII - Российское государственное управление в конце XX – начале XXI в. 96
Справочный материал 101
Литература 110
Примечания 112
Василий Иванович Щепетев
История государственного управления в России
Учебник
2-е издание
© Щепетев В. И., 2004
© Изд-во "Юридический центр Пресс", 2004
©V. I. Shchepetev, 2004
© Yuridichesky Center Press, 2004
Предисловие
Выяснению сущности, этапов и основных элементов эволюции государственного строя России посвящено немалое количество литературы, отразившей различные концепции российского исторического процесса.
Данный учебник рассказывает о развитии государственного управления в России, исследует механизм власти и управления государством, органы государственной власти и управления, раскрывает духовную, светскую, дипломатическую, военную, полицейскую иерархии на различных исторических этапах.
Целью учебника является формирование теоретических знаний, практических навыков и умений по анализу государственного развития России на основе исторического опыта.
В учебнике раскрываются основные понятия: власть и государство, типы власти, политических режимов, государственное строительство, рассматриваются влияние различных факторов (природных, экономических, геополитических, этнических и др.) на государственное развитие, особенности становления государства в России, основные закономерности в создании аппарата государственного управления и его реформах, методы управления обществом на различных этапах развития Российского государства.
Учебник состоит из 12 глав, в которых читатели найдут много интересных фактов и сведений о развитии государственного управления в России с IX в. по настоящее время. В этом им также помогут справочные материалы, помещенные в конце книги.
В. И. Щепетев доктор юридических наук, академик Международной академии наук педагогического образования, г. Москва
Глава I
Общие положения
1. О государстве
Государство возникло на определенной ступени развития общества. В своем становлении оно прошло долгий и сложный путь. На первых стадиях развития общества государство формировалось как неразвитое политическое образование. Власть в этот период опиралась, прежде всего, на принуждение.
Особенностью власти и норм жизни в догосударственный период являлось то, что они, по сути, были частью жизнедеятельности людей, выражая и обеспечивая социально-экономическое единство рода, племени. Это было связано с несовершенством орудий труда, его низкой производительностью. Отсюда вытекала необходимость совместного проживания всех членов коллектива, существования общественной собственности на средства производства и распределения продуктов на основе равенства.
Подобные обстоятельства оказывали существенное влияние на природу власти и норм первобытного общества.
Признаки власти, существовавшей в догосударственный период:
– распространялась только в рамках рода, выражала волю рода и базировалась на кровных связях;
– была непосредственно общественной, строилась на началах первобытной демократии, самоуправления (т. е. субъект и объект власти совпадали);
– органами власти выступали родовые собрания, старейшины, военачальники и т. п., которые решали все важнейшие вопросы жизнедеятельности первобытного коллектива.
Признаки норм жизни, существовавших в догосударственный период:
– регулировались главным образом обычаями (т. е. исторически сложившимися правилами поведения, вошедшими в привычку в течение длительного времени);
– существовали в поведении и сознании людей, не имея, как правило, письменной формы выражения;
– обеспечивались в основном силой привычки, а также соответствующими мерами убеждения (внушения) и принуждения (например, изгнание из рода);
– регулировались запретами (система табу), при отсутствии собственно прав и обязанностей;
– выражали интересы всех членов рода и племени.
Формирование государства – длительный процесс, который у народов мира протекал по-разному.
На Востоке наибольшее распространение получил так называемый "азиатский способ производства" (Египет, Месопотамия, Китай, Индия и т. п.), при котором устойчивыми оставались социально-экономические структуры родового строя: земельная община, коллективная собственность и др. Первые государства, возникшие на Востоке, были доклассовыми, они одновременно и эксплуатировали сельские общины, и управляли ими, т. е. выступали организаторами производства.
Иным был исторический процесс в Афинах и Риме, где рабовладельческие государства возникли в результате появления частной собственности и раскола общества на классы. В Афинах государство возникло непосредственно из классовых противоположностей, развивающихся внутри родового строя. В Риме образование государства было ускорено борьбой бесправного населения, жившего вне римских родов (плебеев), против римской родовой аристократии (патрициев).
Возникновение Древнегерманского государства в значительной степени связано с завоеванием обширных чужих территорий, для господства над которыми родовая организация не была приспособлена.
Ряд ученых придерживается точки зрения, что Германия, Россия и некоторые другие государства возникли не как феодальные (с классическими признаками подобной государственности – закреплением крестьянства и крупной частной собственностью на землю), а как прафеодальные, когда знать еще не имела крупной частной собственности на землю, а крестьяне сохраняли и свободу, и собственность на землю.
Государство – это политико-территориальная организация публичной власти, обладающая суверенитетом, располагающая специальным аппаратом управления и защиты прав и свобод граждан и способная создавать нормы права.
Государство:
– центральный институт политической системы;
– система органов и формально-правовых принципов, определяющих функционирование организованной верховной власти на определенной территории;
– целостность внутриобщественных связей и их форм, структура и государственный аппарат, ориентированный на выполнение определенных задач.
Государство – это организация политической власти, содействующая преимущественному осуществлению определенных интересов (классовых, общечеловеческих, религиозных, национальных и т. п.) в пределах определенной территории.
При рассмотрении сущности государства важно учитывать два аспекта:
– любое государство есть организация политической власти (формальная сторона);
– данная организация служит интересам определенных социальных групп (содержательная сторона).
Можно выделить следующие подходы к определению сущности государства:
– классовый, в рамках которого государство можно определить как организацию политической власти экономически господствующего класса. В этом случае первоочередное удовлетворение интересов каких-либо классов не может не вызывать сопротивления у других классов. Отсюда возникает проблема постоянного "снятия" данного сопротивления с помощью насилия, диктатуры. Общечеловеческие интересы в действиях государства при этом отходят на второй план;
– общесоциальный, в рамках которого государство можно определить как организацию политической власти, создающую условия для компромисса интересов различных классов и социальных групп.
Наряду с указанными выделяются религиозный, национальный, расовый и иные подходы к понятию сущности государства, в рамках которых соответственно религиозные, национальные, расовые и иные интересы должны доминировать в политике конкретного государства.
Другими словами, сущность государства многоаспектна. Она не сводится только к классовым или общесоциальным началам. В сущности государства в зависимости от исторических условий на первый план может выходить любое из вышеназванных начал.
2. Теории возникновения государства
Этнография и историческая наука постоянно представляют все новые данные о происхождении государства. Поэтому вопрос о происхождении государства является дискуссионным. Существует немало теорий возникновения государства.
Теологическая теория
Эта теория получила наиболее яркое выражение в трудах Фомы Аквинского и Г. Гегеля; в современных условиях ее развили идеологи ислама, католицизма (Маритен, Мерсье и др.).
По мнению представителей данной теории, государство – продукт божественной воли, в силу чего государственная власть вечна, незыблема и зависима главным образом от религиозных организаций и деятелей. Каждый человек обязан подчиняться во всем государю. Социально-экономическое и правовое неравенство людей предопределено той же божественной волей, с этим необходимо смириться и не оказывать сопротивления. Непослушание государственной власти может расцениваться как непослушание Всевышнему.
Наделяя государство и государей (как представителей и выразителей божественной воли) ореолом святости, сторонники данной теории поднимают их значение. Особое внимание уделяется "посредникам" между Богом и государственной властью – церкви и религиозным организациям.
Данная доктрина недооценивает влияние социально-экономических и иных отношений на государство и не позволяет определить возможности совершенствования формы государства, улучшения государственного устройства. К тому же теологическая теория в принципе недоказуема, ибо основывается на вере.
Патриархальная теория
К наиболее известным представителям патриархальной теории происхождения государства можно отнести Аристотеля (IV в. до н. э.), Филмера (XVIII в.), Михайловского (XIX в.) и др.
Согласно этой теории люди – существа коллективные, стремящиеся к взаимному общению, приводящему к возникновению семьи. В последующем развитие и разрастание семьи в результате объединения людей, а также увеличение числа семей приводят к образованию государства.
Власть государя есть продолжение власти отца, "патриарха" в семье. Поскольку изначально признается божественное происхождение власти "патриарха", подданные должны покорно подчиняться государю. Всякое сопротивление такой власти недопустимо. Лишь отеческая забота царя (короля и т. п.) способна обеспечить необходимые для человека условия жизни.
Монарх в государстве, как и отец в семье, не выбирается, не назначается и не смещается подданными, ибо они – его дети.
Разумеется, известная аналогия государства с семьей возможна, так как структура современной государственности возникла не сразу, а развивалась от простейших форм, которые действительно вполне могли быть сравнимы со структурой первобытной семьи. Кроме того, эта теория создает ореол святости, уважения государственности власти, "родственности" всех граждан страны.
Вместе с тем представители данной доктрины упрощают процесс происхождения государства, по сути, экстраполируя понятие "семья" на понятие "государство", а такие категории, как "отец",
"члены семьи", необоснованно отождествляются с категориями "государь", "подданные".
Договорная теория
Эта теория была сформирована в XVII–XVIII вв. в условиях развития европейского абсолютизма. Она называется также контрактной теорией государства. Зародились подобные взгляды еще в Древней Греции (Эпикур, 341–270 гг. до н. э.). В более поздние времена ее представителями были Г. Гроций (1583–1645), Ж. – Ж. Руссо (1712–1778) и Т. Гоббс (1588–1679). В России ее отстаивал А. Н. Радищев.
Теория общественного договора исходит из того, что государство – результат своеобразного договора, заключенного между суверенным властителем и подданными.
Причины заключения такого договора объяснялись различно. По мнению Т. Гоббса, сильнейшим мотивом, побуждающим людей (человека) к созданию государства, является страх перед агрессией со стороны других людей, опасение за свою жизнь, свободу и имущество. Поэтому люди сами пришли к необходимости облечь кого-то властью в целях обеспечения своей жизни. Гоббс первым выступил против теории божественного происхождения королевской власти. Свою теорию он изложил в главном произведении "Левиафан" (1651).
Английский философ и политический мыслитель Дж. Локк (1632–1704) на первый план поставил человеческий разум, пришедший к пониманию необходимости создания специального органа – государства, способного лучше обеспечить естественные права людей (таковыми он считал право на жизнь, свободу и собственность), чем традиционные, догосударственные, формы общежития.
Выдающийся французский философ, моралист и политический мыслитель Ж. – Ж. Руссо признавал необходимыми коллективные формы жизни, потому что в одиночку человек не может противостоять внешним факторам – стихийным бедствиям, нападению врагов, появлению частной собственности. Отсюда – "договор всех со всеми", провозгласивший народ коллективным сувереном власти.
Главный труд Руссо, в котором изложена эта теория, – "Общественный договор" (1762).
Теории общественного договора (контрактные теории государства) в определенной мере отражают исторические факты. Так, в средневековом Новгороде с князем, который приглашался для правления, заключался договор с определением его прав и обязанностей. Невыполнение такого договора могло повлечь за собой изгнание князя.
Другим примером создания государства под прямым влиянием теории общественного договора являются США. Однако некоторые ученые считают, что контрактные теории государства преувеличивают роль разума, договорных начал в его создании.
Как показывает политическая антропология, государство возникло не в результате добровольной передачи людьми части своих прав специально созданному для их защиты и защиты общественного порядка органу, а в результате длительного естественно-исторического развития общества.
Теория общественного договора имеет и глубокое демократическое содержание, она обосновывает естественное право народа на свержение власти неугодного правителя, право на восстание. Однако слабым звеном данной теории является схематичное, идеализированное и абстрактное представление о первобытном обществе, которое на определенном этапе своего развития якобы осознает необходимость соглашения между на родом и правителями.
В этой теории очевидна недооценка объективных факторов происхождения государственности (прежде всего, социально-экономических, военно-политических и др.) и преувеличение в этом процессе субъективных факторов.
Теория насилия
Теория насилия в наиболее логически завершенном виде представлена в трудах ученых XIX в. Дюринга, Гумпловича, Каутского и др.
Причину происхождения государственности они видели в военно-политических факторах: насилии, порабощении одних племен другими. Для управления завоеванными народами и территориями нужен аппарат принуждения, которым и стало государство.
По мнению представителей данной доктрины, государство – это возникшая путем насилия организация властвования одного племени над другим. Подчинение этому насилию является основой возникновения экономического господства. В результате войн племена перерождались в касты, сословия и классы, а завоеватели превращали покоренных в рабов. Следовательно, государство – не итог внутреннего развития общества, а навязанная ему извне сила.
С одной стороны, военно-политические факторы в образовании государственности отвергать полностью нельзя. Исторический опыт подтверждает, что элементы насилия сопровождали процесс возникновения многих государств. С другой стороны, важно помнить, что степень использования насилия в этом процессе была разная. Поэтому насилие следует рассматривать в качестве одной из причин возникновения государства наряду с иными. К тому же военно-политические факторы в ряде регионов играли в основном вторичную роль, уступая первенство социально-экономическим факторам.