Коллегия
Сенат, как высший блюститель правосудия и государственной экономии, располагал с самого начала своей деятельности неудовлетворительными подчиненными органами. То были в центре куча старых и новых, московских и петербургских, приказов, канцелярий, контор, комиссий с перепутанными ведомствами и неопределенными отношениями, иногда со случайным происхождением, а в областях - 8 губернаторов, не слушавшихся подчас и самого царя, не только что Сената. При Сенате состояли доставшиеся ему от министерской консилии Расправная палата, как его судное отделение, и счетная Ближняя канцелярия. В число главнейших обязанностей Сенату поставлено было "денег возможно сбирать" и рассмотреть государственные расходы, чтобы отменить ненужные, а между тем денежные счета ему ниоткуда не присылались, и он за целый ряд лет не мог составить ведомости, сколько было во всем государстве в приходе, в расходе, в остатке и в доимке. Эта безотчетность в самый разгар войны и финансового кризиса всего сильнее должна была убедить Петра в необходимости полной перестройки центрального управления. Сам он слишком мало подготовлен был к этой отрасли государственного дела, не имел достаточно ни идей, ни наблюдений и, как прежде в изыскании новых источников доходов пользовался изобретательностью доморощенных прибыльщиков, так и теперь в устройстве управления обратился за помощью к иноземным образцам и знатокам. Он наводил справки об устройстве центральных учреждений за границей: в Швеции, Германии и других странах он находил коллегии; иностранцы подавали ему записки о введении коллегий, и он решил усвоить эту форму русскому управлению. Уже в 1712 г. была сделана попытка устроить "коллегиум" для торгового дела с помощью иноземцев, ибо, как писал Петр, "их торги несравненно есть лучше наших". Он поручал своим заграничным агентам собирать положения об иностранных коллегиях и книги по правоведению, особенно же приглашать иностранных дельцов на службу в русских коллегиях, а без людей, "по однем книгам нельзя будет делать, ибо всех циркумстанций никогда не пишут". Долго и с большими хлопотами набирали в Германии и Чехии ученых юристов и опытных чиновников, секретарей и писцов, особенно из славян, которые бы могли наладить дело в русских учреждениях; приглашали на службу даже пленных шведов, успевших узнать русский язык. Познакомившись со шведскими коллегиями, которые тогда считались образцовыми в Европе, Петр в 1715 г. решил взять их за образец при устройстве своих центральных учреждений. В этом решении нельзя видеть ничего неожиданного или что-либо своенравное. Ни в московском государственном прошлом, ни в окружавших Петра дельцах, ни в своем собственном политическом мышлении он не находил никакого материала для постройки самобытной системы государственных учреждений. На эти учреждения он смотрел взглядом корабельного мастера: зачем изобретать какой-то особый русский фрегат, когда на Белом и Балтийском морях прекрасно плавают голландские и английские корабли. Самодельных русских судов уже немало сгнило в Переяславле. Но и на этот раз дело пошло обычным ходом всех реформ Петра: быстрое решение сопровождалось медленным исполнением. Петр отправил нанятого им голштинского камералиста Фика в Швецию для ближайшего изучения тамошних коллегий и пригласил к себе на службу силезского барона фон Любераса, знатока шведских учреждений. Оба навезли ему сотни регламентов и ведомостей шведских коллегий и собственных проектов о введении их в России, а второй нанял в Германии, Чехии и Силезии сотни полторы охотников для службы в русских коллегиях. Оба они, особенно Фик, принимали деятельное участие в образовании этих коллегий. Наконец, к 1718 г. составили план коллежского устройства, установили должностной состав каждой коллегии, назначили президентов и вице-президентов, и всем коллегиям было предписано сочинить себе на основании шведского устава регламенты, а пункты шведского устава, неудобные "или с сетуацией сего государства несходные, заменить новыми по своему рассуждению". В 1718 г. президенты должны были устроять свои коллегии, чтобы с 1719 г. начать их работу; но последовали отсрочки и пересрочки, и коллегии не вступили в действие с 1719 г., а иные и с 1720 г. Первоначально установлено было 9 коллегий, которые указ 12 декабря 1718 г. перечисляет в таком порядке и с такими названиями: 1) Чужестранных дел, 2) Камор, ведомство государственных денежных доходов, 3) Юстиции, 4) Ревизион, "счет всех государственных приходов и расходов", т.е. ведомство финансового контроля, 5) Воинской (коллегиум), ведомство сухопутных военных сил, 6) Адмиралтейской, ведомство морских сил, 7) Коммерц, ведомство торговли, 8) Берг и Мануфактур, ведомство горнозаводской и фабричной промышленности, и 9) Штатс-контор, ведомство государственных расходов. Из этого перечня прежде всего видно, какие государственные интересы, как первенствующие, требовали себе по тогдашним понятиям усиленного проведения в управлении: из девяти коллегий пять ведали государственное и народное хозяйство, финансы и промышленность. Коллегии вносили в управление два начала, отличавшие их от старых приказов: более систематическое и сосредоточенное разделение ведомств и совещательный порядок ведения дел. Из девяти коллегий только разве две совпадали по кругу дел со старыми приказами: Коллегия иностранных дел с Посольским приказом и Ревизион-коллегия со Счетным; остальные коллегии представляли ведомства нового состава. В этом составе исчез территориальный элемент, присущий старым приказам, большинство которых ведало исключительно или преимущественно известные дела только в части государства, в одном или в нескольких уездах. Губернская реформа упразднила много таких приказов; в коллежской реформе исчезли и последние из них. Каждая коллегия в отведенной ей отрасли управления простирала свое действие на все пространство государства. Все вообще старые приказы, еще доживавшие свой век, были либо поглощены коллегиями, либо подчинены им: например, в состав Юстиц-коллегии вошло 7 приказов. Так упрощалось и округлялось ведомственное деление в центре; но оставался еще ряд новых контор и канцелярий, которые то подчинялись коллегиям, то составляли особые главные управления: так, рядом с Воинской коллегией действовали канцелярии Главная провиантская и Артиллерийская и Главный комиссариат, ведавший комплектование и обмундировку армии. Значит, коллежская реформа не внесла в ведомственный распорядок того упрощения и округления, какое обещает роспись коллегий. И Петр не мог сладить с наследственной привычкой к административным боковушам, клетям и подклетям, какие любили вводить в свое управление старые московские государственные строители, подражая частному домостроительству. Впрочем, в интересе систематического и равномерного распределения дел и первоначальный план коллегий подвергся изменению при исполнении. Поместный приказ, подчиненный Юстиц-коллегии, по обременению ее делами обособился в самостоятельную Вотчинную коллегию, составные части Берг- и Мануфактур-коллегии разделились на две особые коллегии, а Ревизионная коллегия, как контрольный орган, слилась с Сенатом, высшим контролем, и ее обособление, по откровенному признанию указа, "не рассмотря тогда учинено было" как дело недомыслия. Значит, к концу царствования всех коллегий было десять. Другим отличием коллегий от приказов был совещательный порядок ведения дел. Такой порядок не был чужд и старой приказной администрации: по Уложению судьи или начальники приказов должны были решать дела вместе с товарищами и старшими дьяками. Но приказная коллегиальность не была точно регулирована и заглохла под давлением сильных начальников. Петр, проводивший этот порядок в министерской консилии, в уездном и губернском управлении, а потом в Сенате, хотел прочно установить его во всех центральных учреждениях. Абсолютная власть нуждается в совете, заменяющем ей закон; "все лучшее устроение через советы бывает", - гласит Воинский устав Петра; одному лицу легче скрыть беззаконие, чем многим товарищам: кто-нибудь да выдаст. Присутствие коллегии составлялось из 11 членов, президента, вице-президента, 4 советников и 4 асессоров, к которым прибавлялся еще один советник или асессор из иностранцев; из двух секретарей коллежской канцелярии один также назначался из иностранцев. Дела решались по большинству голосов присутствия, а для доклада присутствию распределялись между советниками и асессорами, из коих каждый заведовал и соответственной частью канцелярии, образуя во главе ее особое отделение или департамент коллегии. Введение иноземцев в состав коллегий имело целью поставить опытных руководителей рядом с русскими новичками. С той же целью Петр к русскому президенту обыкновенно назначал вице-президентом иноземца. Так, в Военной коллегии при президенте князе Меншикове вице-президент - генерал Вейде, в Камер-коллегии президент князь Д.М. Голицын, вице-президент - ревельский ландрат барон Нирот; только во главе Горномануфактурной коллегии встречаем двух иностранцев, ученого артиллериста Брюса и упомянутого Любераса. Указ 1717 г. установлял порядок, как назначенным президентам "сочинять свои коллегии", составлять их присутствие: на места советников и асессоров они сами подбирали по два или по три кандидата, только не из своих сродников и "собственных креатур"; по этим кандидатским спискам собрание всех коллегий баллотировало на замещаемые должности. Так, повторю, коллежское деление отличалось от приказного: 1) ведомственным распределением дел, 2) пространством действия учреждений и 3) порядком ведения дел.
ЛЕКЦИЯ LXVII
Преобразование Сената. Сенат и генерал-прокурор. Новые перемены в местном управлении. Комиссары от земли. Магистраты. Начала новых учреждений. Различие основ центрального и областного управления. Регламенты. Новое управление на деле. Разбои.
Преобразование Сената
Коллежская реформа произвела большие перемены наверху и внизу управления, прежде всего в положении Сената. Лет девять Сенат один составлял все правительство и чуть не все центральное управление: все приказные палаты, как писал сенатский обер-секретарь, зависели от господ сенаторов, образуя как бы ведомственные канцелярии Сената. Получая указы царя по текущим делам - финансовым, военно-хозяйственным, рекрутским, вексельным, откупным, он разъяснял их подчиненным центральным и областным учреждениям, указывал меры для их исполнения и в то же время разбирал и решал множество административных и судных дел, поступавших к нему из этих учреждений и от частных лиц. Из всего состава предоставленной ему власти всего сильнее напряжена была его распорядительно-исполнительная функция. "Теперь все на них положено", "теперь все у вас в руках", писал Петр, указывая за всем обращаться не к нему, а к сенаторам. Коллегии сняли с Сената эту черную работу, получив каждая известную самостоятельную власть в пределах своего ведомства. При большем досуге Сенат мог шире развернуть свои руководительные и наблюдательные полномочия. Коллегии поставлены в прямую зависимость от Сената; туда вносили они дела, которых не могли решить сами; туда же обращались и частные лица с жалобами на задержку решения их дел коллегиями. И распоряжения самого Петра по текущим делам по мере углубления его мысли в сущность и задачи государственного строительства получали все более учредительный характер, вызывая потребность предварительного обсуждения, законодательной разработки. Указы к исполнению превращались в запросы или предложения к "рассмотрению", и Сенат, оставаясь высшим блюстителем правосудия и государственной экономии, из ответственного приказчика становился компетентным советником. Петр сам вовлекал Сенат в законосовещательную и законоподготовительную роль. Указ его теряет решительный тон, требует не исполнения, а законопроекта. В 1720 г. он предписывает детей беглых крестьян не выдавать вместе с отцами, а "быть им тут, где родились", но прибавляет: "О сем совет учинить в Сенате письменно, так ли, или инак быть, дабы в сем конфузии после не было". Или в 1722 г. он требует, чтобы дела, которых Сенат не может решить без доклада, он обсуждал предварительно и к докладу непременно прилагал высказанные при обсуждении мнения, "понеже без того его величеству одному определить трудно". Иногда Петр как бы сам становился в ряды сенаторов, предлагая свою мысль на их обсуждение. Ему крайне нужно было провести обводный Ладожский канал, но он затруднялся решить, как это сделать, и в 1718 г. писал Сенату: "Я свое мнение прилагаю при сем и вам в рассуждение отдаю; но так ли, или инако, однако, конечно надобно". Вопрос решен был Сенатом "инако", не совсем согласно с мнением Петра, как видно из последовавшего вскоре указа. Так Сенат, оставаясь высшим местом подчиненного управления, как распорядительная и надзирающая власть, действующая в силу данного закона, становился участником верховного управления, как законосовещательное учреждение. Вместе с тем возникала потребность установить форму закона и его отличие от простого административного распоряжения. Петр отказывал себе и Сенату в праве давать словесные указы. По Генеральному регламенту 28 февраля 1720 г. для коллегий в законодательном порядке обязательны только письменные указы царя и Сената. Но в толковании пояснена разница между указами "в действо производить", к исполнению, и указами "к сочинению действа", к установлению способа исполнения. В последнем случае "и словесно приказать мочно", чтобы о том совещались; но по утверждении принятого на совещании плана исполнения без письменного указа к исполнению не приступать. В случае нужды Сенату совместно с Синодом предоставлялось обходиться и без "утверждения": в письме Синоду 1722 г. из персидского похода одни дела царь отказывается решить заочно, без совещания с Синодом и Сенатом; с другими можно повременить: "Бог даст, при возвращении своем оные решим"; о делах неотложных пусть пишут ему только "для ведома, а решить можете обще с Сенатом до моей апробации, понеже как возможно из такой дальности мне указы на дела давать". Очевидно, это письмо - указ "в действо производить", а не "к сочинению действа", и царь заранее обещает опробовать не только решение, но и самое исполнение: иначе или неотложные дела теряли силу неотложности, или выходило предварительное исполнение с опасностью его отмены. Двойственное значение Сената, как участника в законодательстве и вместе как высшего органа подзаконной исполнительной власти, отражалось и на ходе его устроения. Не сразу удалось Петру установить состав Сената, и допущенные при этом колебания он откровенно признал своими ошибками. При учреждении коллегий он указал их президентам сидеть в Сенате; Сенат получал вид комитета министров. Трудно сказать, с какой стороны внушен был этот указ. Так бывало в Швеции; так предлагал и один прожектер из иноземцев. Но присутствие начальников приказов было обычно и в старой Боярской думе, а сменившая ее министерская консилия нередко только из них и составлялась. Опять создавалось перекрестное отношение, на этот раз замеченное Петром: президенты коллегий, как сенаторы, становились начальниками своих коллежских товарищей, а как главы учреждений, ответственных перед Сенатом, были подчинены самим себе, как сенаторам. Притом президенты-сенаторы не были в состоянии справляться и с сенатскими, и с коллежскими делами. В 1722 г. президентов указано оставить в Сенате, а на их места выбрать других; "сие сначала не осмотря учинено, что ныне исправить надлежит", - прибавлял указ, поясняя, что дело сенаторов непрестанно трудиться о распорядке государства и правом суде и смотреть над коллегиями, "яко свободные от них, а ныне сами будучие во оных, как могут сами себя судить?" Только президенты трех важнейших коллегий. Иностранной и обеих воинских, призывались в Сенат в особых случаях. Но и в этой перемене сенатского состава опять колебание: Петру приходилось бороться с недостатком "заобычных" людей, годных быть сенаторами, и четыре месяца спустя коллежским президентам велено было "для малолюдства" сидеть в Сенате равно с другими, только двумя днями в неделю реже.