Хотя большинство участников политического процесса в пределах "европейского квартала" в Брюсселе не склонны драматизировать ситуацию, данное решение может иметь далекоидущие юридические последствия. Потенциально оно подрывает возможности институтов по борьбе с национальными "чемпионами" – фактически монополиями в той или иной сфере экономики, о необходимости появления которых президент Франции Николя Саркози заявил уже через день после саммита в Брюсселе.
Несмотря на успешный выход из состояния полной неопределенности к лету – осени 2007 года, в которое ЕС погрузился в июне 2005 года, интеграционный процесс вступил в стадию усиления межгосударственных элементов сотрудничества. Соотношение сил между суверенитетом и интеграцией временно поменялось в пользу первого. Повышается вероятность формирования так называемой Европы разных скоростей, о необходимости которой давно говорит Великобритания и возможность чего признал летом 2007 года премьер-министр Италии, а ранее председатель Европейской комиссии Романо Проди. Данная модель предполагает расширение возможностей для более тесного сотрудничества групп стран и, на наш взгляд, подрывает внутреннее единство Европейского союза.
Усиление роли национальных государств и разноскоростная интеграция не мешают, однако, по мере необходимости использовать ресурсы ЕС в отношениях с внешними партнерами. К числу таковых относятся в первую очередь традиционные для гражданской силы (civilian power) действия через институты сотрудничества, основанные на взаимном принятии обязательств. Другое дело, что эти механизмы становятся все в большей степени инструментом защиты исключительно собственных интересов ЕС и его государств и в полной мере испытывают на себе последствия естественного роста протекционизма со стороны последних.
Надо учитывать при этом, что, хотя безопасность и оборона остаются и будут оставаться, если судить по тексту мандата МПК, в исключительном национальном ведении стран-членов, запрос на коллективные действия ЕС постоянно растет, как и число вызовов, с которыми сталкиваются страны-члены, формирующие доходную часть бюджета ЕС и его рабочих органов, на международной арене.
В поисках выхода из этой ситуации единая Европа вынуждена обращаться к достаточно нетрадиционным решениям. Не случайно уже вскоре после выхода российско-польского конфликта в публичную плоскость комиссар ЕС по торговле Питер Манделсон заявил о том, что сохранение эмбарго может стать препятствием для вступления России в ВТО, вопрос о котором был окончательно согласован сторонами еще в мае 2004 года.
В июле 2007 года разгорелся дипломатический конфликт между Москвой и Лондоном, связанный с отказом России выдать гражданина РФ, обвинявшегося в совершении тяжкого преступления на территории Соединенного Королевства. Хотя удовлетворение требований британского правосудия противоречило бы нормам российской Конституции, реакция британских властей оказалась также далекой от принятых ранее норм. Глава МИД Дэвид Милибэнд сделал беспрецедентные в практике отношений между странами – членами Совета Безопасности ООН заявления о необходимости изменения российской Конституции, дабы сделать экстрадицию допустимой, а также о возможных проблемах с визами у представителей органов государственной власти России.
И вновь Португалия, страна – председатель ЕС, несмотря на заявленное ранее намерение не вносить напряженность в отношения с Россией, официально заявила о поддержке действий Великобритании. Тем более что за несколько дней до британского демарша Россия заявила о приостановке выполнения адаптированной версии Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ), предоставив части своих партнеров на Западе великолепную возможность заявить о снижении предсказуемости российской внешней политики.
В эти же дни председатель Европейской комиссии Жозе Баррозу, выступая перед журналистами в Брюсселе, заявил, что, на его взгляд, Европейский союз было бы удачнее всего сравнить с империей, однако не в традиционном понимании этого слова, а с империей, основанной на добровольном объединении стран и распространяющей свое влияние исключительно мирным способом. Если не принимать во внимание известную эксцентричность бывшего премьер-министра Португалии, данное заявление можно считать попыткой сформулировать видение новой роли Европы на международной арене.
Той роли, которая отвечала бы требованиям конкуренции как со старыми партнерами в лице США, так и с державами "авторитарного капитализма", выход которых на мировую арену отмечает в своих последних работах Сергей Караганов. И отражала бы при этом внутриполитическую реальность ЕС, все более сдвигающегося в сторону "крепости Европы". Старая концепция, подкрепленная в последние годы попытками стран ЕС выстроить общую политику в отношении иммиграции извне и провалом очередной серии переговоров в рамках Доха-раунда ВТО, обретает постепенно и политическое измерение. Важность движения ЕС в этом направлении нельзя недооценивать. Ведь, как пишет, обращаясь к наиболее важным вызовам, которые стоят сейчас перед европейской интеграцией, российский европеист Юрий Борко:
"Чтобы мобилизовать общество, высвободить его энергию и побудить к действиям, необходима всеохватывающая объединительная идея. То, какой смысл Евросоюз будет вкладывать в понятие единой Европы, также во многом повлияет на его судьбу".
Новое мироустройство
Европейский союз, а с ним и российско-европейские отношения выходят на очередной этап периода масштабной перестройки системы межгосударственных и внутригосударственных отношений, начавшегося еще в 1989 году. Поведение объединенной Европы на этом этапе формируется под воздействием целого ряда факторов, которые сохранят свое значение и в предстоящие несколько лет.
Во-первых, важное место занимают растерянность политических лидеров в ходе острой фазы кризиса развития ЕС (2005–2007) и интеллектуальный ступор, самым ярким воплощением которого стала Берлинская декларация от 24 марта 2007 года, принятая в ознаменование 50-летия Римского договора о Европейских сообществах.
Во-вторых, нарастает важность энергетического фактора, который, вполне в русле мировых тенденций, все более становится частью не экономики, а политики и сферы безопасности. Обеспечение энергоресурсами становится объектом усилий современного европейского государства.
В-третьих, невиданная ранее волна нелегальных иммигрантов из стран Африки провоцирует рост национализма у самих европейцев и попытки политических и бюрократических элит пойти по пути наименьшего сопротивления, направив главные ресурсы на безопасность внешних границ.
И, наконец, свою роль играет выход Европейского союза за пределы "старой Европы" и необходимость более активно применять несвойственные ранее методы внешнеполитической деятельности. Под воздействием этих факторов Евросоюз может потерять значительную часть не только шарма, но и привычек "нормативной империи", о существовании которой много говорили во второй половине 1990-х годов.
В принципе Россия могла бы и не обращать на все эти метаморфозы особого внимания. Вооруженный конфликт между нами невозможен. Сотрудничество со странами ЕС в такой важной для российской экономики области, как энергетика, успешно развивается на двустороннем уровне. Проблема, однако, в том, что постоянно укрепляющаяся взаимозависимость России и ЕС в экономике и правовом регулировании выступает все большим ограничителем дипломатических ресурсов. Еще больше они могут оказаться лимитированными в том случае, если Россия не сможет в достаточной степени реализовать свое видение нового Договора о стратегическом партнерстве с ЕС, который, как соглашаются пока обе стороны, должен быть всеобъемлющим и взаимообязывающим.
Роберт Купер, один из наиболее влиятельных европейских экспертов-практиков нашего времени, оказавший немалое влияние на внешнеполитические решения премьер-министра Тони Блэра и политику верховного представителя ЕС Хавьера Соланы, пишет:
"Новое мироустройство XXI века станет результатом переговоров между континентами, как прежнее было итогом сделки между отдельными странами".
Внутреннее устройство этих континентов может представлять собой либо отдельные сверхдержавы, либо прочные союзы государств. Формирование таких союзов вокруг потенциальных лидеров происходит уже сегодня. Россия и Европа как странные инсайдеры экономической и политической жизни друг друга вольно или невольно в нем участвуют, продолжая одновременно вести между собой увлекательную "игру с нулевой суммой" – положение, при котором выгоды одного из партнеров однозначно означают потери другого.
Возможен ли отказ России или Европы от линии на взаимное сближение в принципе? Возможно, что, пытаясь связать свою судьбу с аррогантной, внутренне нестабильной, а значит, и ненадежной Европой, Россия упускает из виду другие, более перспективные направления. Не случайно один из крупнейших российских политологов-международников Сергей Караганов замечает в своей статье:
"Из-за многих столетий догоняющего или, вернее, отстающего развития мы привыкли равняться на Запад: сначала на Европу, потом на США. Туда и оттуда идут товарные потоки, туда мы направляем инвестиции. Там прячем деньги на черный день. И это несмотря на то, что на Востоке капиталы и фирмы растут в разы быстрее".
Тем более что, как показывает исторический опыт отношений между Россией и Европой Европейского союза, кратко рассмотренный нами в этом разделе, возможности и перспективы сотрудничества и сближения находятся в теснейшей зависимости не только от структурных изменений в Европе, но и от реакции практически каждого из европейских государств, а также России на вызовы глобального порядка.
Вместе с тем нельзя упускать из виду то, что инерция поступательного диалога последних лет, обеспечившего бюрократические аппараты Москвы и Брюсселя масштабным планом работ по сближению законодательства и открытию рынков, не оставляет возможностей для настоящего, а не декларативного разворота в сторону другого партнера. Все большее количество российских компаний идет в Европу и на практике осваивает принятые там методы конкурентной борьбы, неся при этом существенные некоммерческие издержки. Вопрос в том, насколько устойчивой будет политико-экономическая конструкция, возникшая на такой основе. Пока внутренние условия России и ЕС, их действия на международной арене и в двусторонних отношениях говорить о такой устойчивости не позволяют.
Часть вторая
ТРИ ВЫЗОВА И ТРИ КОНТЕКСТА
Глава первая
МЕЖДУНАРОДНАЯ АНАРХИЯ КАК РЕАЛЬНАЯ МНОГОПОЛЯРНОСТЬ,
ИЛИ КОНТЕКСТ ПЕРВЫЙ – МЕЖДУНАРОДНЫЙ
Глобальная анархия
Цель этого раздела – проанализировать основные вызовы международного, регионального и национально-государственного характера, на которые в начале XXI века должны отвечать Россия и Европа. Как мы сможем убедиться, поиск решения дилемм, возникающих в связи с этими вызовами, может уже на уровне двусторонних отношений толкнуть наших "пленников" к продолжению и даже усилению "игры с нулевой суммой". Формат возможных решений зависит во многом от внутренней структуры каждого из партнеров, которая и определит его способности к выживанию.
Определяющая характеристика мира первой четверти XXI века – глобальный беспорядок или анархия, с разной степенью интенсивности сталкивающая бильярдные шары национальных интересов больших и малых держав. Формирующаяся многополярность, о наступлении которой спешат объявить уже сейчас, потребует еще достаточно долгого времени для того, чтобы приобрести более-менее зримые черты. И еще более продолжительный период потребуется для того, чтобы на основе de facto многополярного мира возникла de jure институционализированная система международной безопасности, обязательное условие которой – баланс сил и ответственности нескольких держав или союзов. Политико-правовые параметры такой ответственности пока не могут быть определены даже приблизительно.
Пока процесс формирования новой структуры международных отношений сдерживается целым рядом факторов. Во-первых, очевидна неспособность потенциальных полюсов стать такими и аккумулировать вокруг себя союзы стран-сателлитов, установив контроль над ними. Сохраняющаяся несоизмеримость военных и экономических возможностей несостоявшейся (как ее определил Юбер Ведрин, экс-министр иностранных дел Франции и один из важнейших членов интеллектуальной команды президента Николя Саркози) гипердержавы США и ее потенциальных конкурентов в Европе, России или Китае сдерживает возникновение действительно многополярного мира. Результатом становится глобальный беспорядок, который и будет в ближайшие годы, если не десятилетия, олицетворять реальную многополярность. Ситуацию, отличающуюся качественным образом от идеальной многополярности, которую многие хотели бы видеть. В этой связи Тьерри де Монбриаль отмечает:
"Важным для понимания международной ситуации аспектом, характеризующим состояние мира и процессов в нем, является большое количество разных интересов. Каждая страна с большими "способностями к существованию" стремится распространить свое влияние в мире точно таким же образом, как Европа делала это в Новое время и как это делали колониальные державы, включая Россию, в XIX веке".
Во-вторых, возникновению структурированной многополярности будут всеми средствами препятствовать США, которые в перспективе 10–15 лет сохранят способность полностью самостоятельно принимать и реализовывать важнейшие решения в области мировой политики и экономики, препятствуя тем самым не только решению системных региональных проблем, но и формированию баланса сил в международном масштабе.
Основанные на концепции собственного доминирования, действия США не могут быть в настоящее время направлены на создание любой, кроме контролируемой самими США, формы структурной стабильности в регионе Евразии. Также не способствуют стабильности России и Европы борьба Америки за ограничение попыток Китая стать ее настоящим конкурентом в Азиатско-Тихоокеанском регионе и усилия по нейтрализации любого потенциального лидера исламского мира в регионе так называемого большого Ближнего Востока.
Не случайно, например, активное развитие сотрудничества и стратегического партнерства США с Индией, которая в силу культурных факторов никогда не будет способна стать одним из мировых полюсов. Вместе с тем на пространстве от Атлантики до Владивостока стратегия Соединенных Штатов сталкивается с вызовом все большего культурного сближения России и Европы, препятствовать переходу которого в качество политического союза будет все сложнее.
В-третьих, формирование устойчивой многополярной структуры международных отношений сдерживается неспособностью держав дать адекватный ответ на вызовы финансовой и информационной глобализации. Старые возможности контроля полюсов над идущими поверх границ финансовыми и информационными потоками уже не срабатывают, а новые пока не выработаны. В результате потенциальные полюсы не могут претендовать на то, чтобы полностью регулировать экономическую жизнь в своем ареале, особенно в контексте растущей конкуренции со стороны новых и растущих центров силы. Сергей Караганов пишет в этой связи:
"Благодаря успеху нового капитализма появилась конкурирующая социально-экономическая модель, сочетающая быстрый рост благосостояния большинства с приемлемым для того же большинства уровнем личных свобод. Стала слабеть всеобщая готовность следовать примеру и указаниям старого Запада. В соревновании начали побеждать "молодые" – авторитарные и полуавторитарные".
Да и на собственной суверенной территории тоже. Результатом становится необходимость поиска нового формата отношений между государством и бизнесом, а скорее, даже шире – между государством, бизнесом и гражданским обществом, что предполагает не просто появление соответствующих глобальным требованиям моделей государственного вмешательства в экономику, но и готовности обществ жить по этим моделям, способности каждого из участников этой троицы выдерживать дополнительные нагрузки и выступать в качестве ответственного игрока.
Послевоенный порядок: варианты развития
Первый важнейший вызов, на который предстоит вместе или на конкурентной основе ответить России и Европе, – постоянное снижение предсказуемости и управляемости международной системы. Практическое проявление этого процесса – деградация двух элементов мироустройства, каждый из которых исключительно дорог как России, так и Европе: международных институтов и универсальных правил, регулирующих поведение государств.
Эти институты и правила, центральное место среди которых занимает Организация Объединенных Наций и ее Устав, возникли по результатам Второй мировой войны (1939–1945) и вполне успешно действовали в рамках исключительно стабильной биполярной структуры международных отношений, основанной, как и все стабильные структуры, на балансе сил. Разрушение этой структуры в результате фактической самоликвидации одного из глобальных полюсов – СССР и возглавляемого им так называемого Восточного блока – автоматически означало необходимость пересмотра и ее институционально-правовой оболочки. Этого не произошло и сейчас, как отмечает профессор политики и международных отношений Принстонского университета Джон Айкенберри:
"Механика послевоенного мирового порядка находится в обветшалом состоянии".
В качестве альтернативного решения, избавлявшего ведущие государства мира от необходимости подвергать ревизии устоявшиеся почти за 45 лет механизмы согласования интересов, могли рассматриваться два варианта. Во-первых, встраивание существовавших институтов и правил в de facto однополярную или имперскую модель принятия важнейших мирополитических решений. Решения по важнейшим проблемам мировой экономики и политики принимались бы при таком развитии событий одной сверхдержавой (США), поддерживались бы группой ее союзников (Организация Североатлантического договора – НАТО) и утверждались "широкой международной общественностью".