Одновременно с провозглашением все более амбициозных задач на мировой экономической и политической арене европейское интеграционное объединение приобрело совершенно новый образ в глазах общественного мнения и существенной части элит как в Европе, так и за рубежом. В результате десятилетнего применения к странам-кандидатам из числа постсоветских государств политики кнута и пряника, основанной на строгом контроле за исполнением так называемых копенгагенских критериев членства и материальном поощрении наиболее успешных, ЕС стал неким странным сочетанием элитарного клуба и кассы товарищеской взаимопомощи.
Элитарность объяснялась строгими правилами приема и наглядно иллюстрировалась длинной очередью желающих проникнуть за заветную дверь. Размеры же очереди, признают многие, напрямую связаны с репутацией ЕС как некоего донора, выделяющего обладателям членских билетов регулярную и немалую материальную помощь. Главной заботой тех, кто отвечает за выдачу входных талонов – Европейской комиссии, – стал контроль кандидатов, внешний вид и поведение которых должно было по меньшей мере оставлять надежду, что выданные средства не будут банально похищены, а пойдут на приобретение соответствующего элитарности клуба облика. В результате сама Еврокомиссия перестала быть политическим органом, координирующим сотрудничество стран-членов и технически обеспечивающим реализацию их интересов. Вместо этого Европейская комиссия превратилась в подобие главного бухгалтера на большом государственном предприятии – технического сотрудника, сильно переоценивающего собственную значимость и рвущегося решать политические вопросы с позиции контроля за расстановкой запятых.
Вместе с тем Евросоюз, как и предшествовавшие ему Европейские сообщества, – это не элитарная касса взаимопомощи, а объединение государств ради осуществления своих целей и защиты собственных национальных интересов. Проблема, с которой столкнулся ЕС, вовсе не в нарушении гомогенности, которой в действительности никогда не существовало. Политическая культура, традиции и уровень социально-экономического развития Голландии, Греции или южных регионов Италии всегда оставались разными, что не мешало им успешно сотрудничать в рамках единой, если смотреть извне, Европы.
Реальный вызов, с которым столкнулись европейские государства, – это снижение эффективности созданных ими общеевропейских институтов и их неспособность решать задачи "акционеров", не ведя дело к сокращению их суверенных прав. Поэтому, как справедливо отмечает член бюро Союза европейских федералистов Ричард Леминг, именно нереформированность общих институтов ЕС – основное препятствие для осуществления политики конкретных действий (на благо граждан), которую предлагает Еврокомиссия.
Приведем конкретный пример. В период осени 2006 – лета 2007 года продвижение диалога Россия – Евросоюз по вопросу о подготовке новой политико-правовой базы отношений, которая должна прийти на смену Соглашению о партнерстве и сотрудничестве от 1997 года, было прочно заблокировано отказом Польши, одной из 27 стран – членов ЕС, утвердить мандат Европейской комиссии на переговоры с российскими властями. Формальной причиной блокады стало эмбарго на ввоз в Россию ряда категорий сельскохозяйственной продукции из Польши, снять которое Москва последовательно отказывалась.
В результате два председательства в ЕС – Финляндии (осень 2006 года) и Германии (весна 2007 года) потерпели полное внешнеполитическое фиаско на российском направлении. Согласно официальным и полуофициальным заявлениям из Москвы, Берлина и Брюсселя, польские власти стремились изменить политику ЕС в отношении России, которая ранее определялась более дружественным и кооперативистским подходом ведущих стран так называемой старой Европы.
Вместе с тем польская проблема в ЕС как таковая имеет не так много связей с Россией и действительно непростыми российско-польскими отношениями. Сразу после своего вступления в Евросоюз, состоявшегося в мае 2004 года, Польша и польские политические элиты взяли курс на укрепление своих позиций в рамках ЕС с тем, чтобы стать не просто равными среди равных, но добиться положения, аналогичного тому, которое занимают ведущие державы Евросоюза – Великобритания, Германия и Франция. Тем более что традиционно сильные позиции Италии в ЕС несколько пошатнулись и место в клубе ведущих держав ЕС выглядело в 2005–2007 годах почти свободным.
Взаимоотношения с Россией стали жертвой, но не единственным примером твердости и бескомпромиссности, проявленных в борьбе за свою суверенность Польшей. Проводя последовательную жесткую линию по вопросу отношений с Россией, польские власти стремились в первую очередь усилить свои позиции внутри самой единой Европы. Варшава добивалась того, чтобы Европейская комиссия – главный исполнительный орган ЕС – отстаивала польские интересы не менее рьяно, чем она это традиционно делает в отношении интересов Германии или Франции. Тем более что на протяжении почти года до этого брюссельские "евробюрократы" просто игнорировали просьбы Польши вмешаться в так называемый мясной спор с Москвой и встать на защиту одной из стран – членов ЕС.
Действуя в рамках Европейского союза как подсистемы международных отношений, Польша братьев Леха и Ярослава Качинских проводила политику жесткого отстаивания национальных интересов как в отношениях с европейскими грандами, одного из которых, Германию, это противостояние привело к фактическому провалу внешнеполитической повестки шестимесячного председательства, так и в отношениях с общеевропейскими институтами в Брюсселе. Результатом этой борьбы стало ослабление надгосударственной составляющей Евросоюза и увеличение роли национальных государств в составе ЕС.
Европейская комиссия, сотрудники которой подготовили проект нового соглашения с Россией еще в июне 2006 года, была не меньше Германии заинтересована в скором начале переговоров. Спектр вопросов, которые должен был затронуть переговорный процесс, существенно расширял сферу полномочий Брюсселя в области внешних экономических, а в ряде случаев и политических связей. Через переговоры с Россией Еврокомиссия вошла бы в такие закрытые для нее области, как внешняя энергетическая политика, отношения в области транспорта и ряд других.
Не случайно, что уже к лету 2006 года в Брюсселе решили отказаться от продвижения межгосударственной Энергетической хартии, где спектр влияния общеевропейских институтов весьма ограничен, и стремиться к обсуждению вопросов энергетики в рамках подготовки нового договора с Россией, где Еврокомиссии предстояло играть решающую роль. Добившись выгодного большинству крупных стран и компаний ЕС соглашения с Москвой, Еврокомиссия доказала бы свою способность решать самые трудные вопросы и смогла бы более уверенно требовать уже формального расширения своих полномочий, что в свою очередь существенно бы продвинуло ЕС к протофедеративному состоянию. Вместо этого, однако, Брюссель был вынужден встать на защиту исключительно польских суверенных интересов. На фоне общей усталости от интеграционного процесса и объективной неготовности стран – членов ЕС более поступаться своими правами очередной раунд борьбы государственного суверенитета и надгосударственной интеграции закончился в пользу первого.
Глава вторая
1991–1999: ВРЕМЯ ИНТЕГРАЦИИ
Объединение? Зачем?
Россия и Европейский союз, каким мы его знаем, вышли на международную политическую и экономическую сцену одновременно. Договор о Европейском союзе, подписанный 7 февраля 1992 года в голландском городе Маастрихт, ознаменовал завершение почти шестилетнего периода стремительной интенсификации европейского интеграционного процесса. Россия приобрела качество самостоятельного элемента международной системы двумя месяцами раньше в результате подписания так называемых Беловежских соглашений, положивших конец существованию СССР и учредивших Содружество Независимых Государств (СНГ).
Это, однако, не означает, что до этого у партнеров не было вовсе никаких отношений. Несмотря на традиционно скептическое отношение к Общему рынку, который рассматривался как экономический придаток Организации Североатлантического договора, СССР всегда внимательно следил за процессами, происходящими в Западной Европе. Первое аналитическое исследование, посвященное Общему рынку и Европейским сообществам – "32 тезиса Института мировой экономики Академии наук СССР", – появилось еще в 1962 году и содержало в принципе вполне адекватные оценки политических и экономических особенностей нового явления в международной жизни. В том же документе была впервые высказана мысль о возможности раскола "капиталистического лагеря" США и Западной Европы, новые и все более убедительные признаки которого мы можем наблюдать в наши дни.
В целом роль СССР и угрозу поглощения со стороны этого находившегося на взлете своих военно-политических возможностей и идеологической привлекательности социалистических идей государства в самом факте начала интеграционного процесса в Западной Европе трудно переоценить. В принципе можно выделить три основные причины, подтолкнувшие страны "шестерки" (Германия, Франция, Италия и Бенилюкс) к началу объединения рынков.
Во-первых, этому активно способствовали США, опасавшиеся возрождения исторического франко-германского противостояния и раскола европейской составляющей НАТО. Кроме того, в рамках плана Маршалла и вокруг него Соединенные Штаты произвели к середине 1950-х годов поистине колоссальные инвестиции в экономики стран Западной Европы и были заинтересованы в создании на европейской почве новых институтов, деятельность которых помогала бы структурной стабильности данного региона.
Во-вторых, большую роль сыграла уже упоминавшаяся необходимость дополнительных усилий по формированию в Западной Европе социальной среды, настолько комфортной, что по сравнению с ней даже привлекательные для многих политиков и избирателей идеи социализма казались бы разоренному войной обывателю требующими слишком многих жертв.
В-третьих, существовала острая необходимость более скоординированного и рационального управления основными стратегическими ресурсами того времени – углем и сталью. Неудивительно, что первой интеграционной инициативой стало создание 23 июля 1953 года Европейского объединения угля и стали (Парижский договор 1951 года), в рамках которого наиболее важные для обороноспособности ресурсы были поставлены под совместное ведение, а предприятия (вне зависимости от форм собственности) взаимодействовали с высшим органом нового объединения.
И, наконец, колоссальную по значению роль в политическом продвижении проекта по созданию относительно единой Европы сыграла неуемная энергия президента Франции Шарля де Голля. Разочаровавшись к концу 1950-х годов в возможности уравновесить США через создание Европы от Атлантики до Владивостока, как и установить более-менее равноправные отношения между партнерами по НАТО, основатель Пятой республики взял курс на возрождение империи Карла Великого (VIII–IX века нашей эры), основными элементами которой были Германия и Франция. Не случайно карта Европейских сообществ в составе "шести" – Бельгия, Германия, Италия, Нидерланды, Люксембург и Франция – повторяет в общих чертах границы государства великого императора франков.
Кроме того, после трех кровопролитных войн, произошедших между ними в период 1870–1945 годов, сами политические лидеры Франции и Германии осознали к середине 1950-х необходимость создания настолько прочного механизма сотрудничества, который смог бы стать надежной гарантией от возобновления исторического конфликта, унесшего миллионы человеческих жизней. Сергей Караганов видит уникальность европейского интеграционного проекта именно в этом:
"Европейский проект, о котором мечтали Руссо, Золя, Достоевский, первоначально был рожден, с одной стороны, из пекла войн и концлагерей, был нацелен на преодоление страшной самоедской традиции континента – решать большинство межнациональных проблем с помощью штыков и батальонов. На создание Европы без войн, отказывающейся от силовой политики Европы, основанной на традициях не только Смита, капитализма, но и Сен-Симона, Монтескье – социальной справедливости и солидарности".
В последовавшие за созданием Европейских сообществ (1957 год) десятилетия СССР не уделял западноевропейской интеграции большого политического и дипломатического внимания. Вопросы экономического сотрудничества вполне успешно решались на двустороннем уровне с отдельными странами-членами, а необходимость урегулировать юридическую сторону сделок с СССР с нормами постепенно развивавшегося европейского права и ответственными за их исполнение органами сообществ (Европейская комиссия и Суд юстиции) оставалась в ведении европейского партнера.
Интеграция углубляется
Период подъема объединительных процессов в Европе начался 17 февраля 1986 года подписанием Единого европейского акта, который поставил финальную точку в преодолении фазы так называемого евросклероза – стагнационного периода европейской интеграции, тянувшегося с середины 1960-х годов. Начало этому процессу было положено в 1985 году, когда объединения европейских предпринимателей выступили с согласованной инициативой в пользу дельнейшего углубления экономической интеграции стран Общего рынка. Данная инициатива была подхвачена сильным лидерством Комиссии Европейских сообществ во главе с Жаком Делором и получила развитие в виде Единого европейского акта 1986 года.
Политические элиты стран – членов ЕС приветствовали этот процесс, хотя и с определенной долей сдержанности, и вскоре инициировали подготовку новой политико-правовой базы единой Европы, которая могла бы защитить их права в условиях усиления региональной глобализации. Основные дебаты шли вокруг проблемы повышения экономической конкурентоспособности Европы, которое виделось возможным только через завершение процесса формирования Общего рынка, и невозможности реального сокращения суверенных прав стран-членов – основных игроков и бенефициаров проекта.
В рамках Маастрихтского договора и на закрепленных в нем правовых и политических принципах Европейский союз приступил к выстраиванию системы внешних связей с государствами своего окружения, часть из которых взяла курс на вступление в ЕС. К числу важнейших, в случае с отношениями ЕС – Россия, элементов договора можно отнести следующие. Во-первых, Маастрихтский договор хоть и учредил политическое объединение под названием Европейский союз, но сохранил полную национальную компетенцию стран-членов в сфере внешней политики, политики обороны и безопасности.
Во-вторых, расширение возможностей для участия институтов ЕС (Европейской комиссии) в формировании политико-правовой базы отношений сообщества с внешними партнерами, хотя и в рамках процедур статьи 133. В ходе последовавших переговоров ЕС – Россия комиссар ЕС по торговле Леон Бриттан самостоятельно представлял ЕС, тогда как в ходе более ранних переговоров ЕЭС – СССР представители стран-членов присутствовали на них.
В-третьих, возможность подготовки с внешними партнерами объединяющейся Европы соглашений так называемого смешанного типа, в рамках которого стороной ЕС выступают как страны-члены по отдельности, так и сообщество в целом.
Со своей стороны, Российская Федерация стала правопреемником СССР, унаследовав не только его внешнеполитические ресурсы в виде ядерного оружия и кресла в Совете Безопасности ООН, но и связанные с этим обязательства. В таких обстоятельствах, усугублявшихся значительной степенью внутренней неопределенности и стремительным переходом России к рыночной модели экономического развития, Москвой была сделана попытка интеграции в Запад при одновременном сохранении основных атрибутов и возможностей самостоятельного существования. Российская дипломатия хотела стать частью "лагеря победителей", но в силу многочисленных внутренних и внешних ограничителей не могла принять самые жесткие требования членства в возглавляемом США клубе.
Однако уже через несколько лет внешняя политика России столкнулась с нежеланием Запада видеть в своих рядах страну, которая еще не прошла путь от империи до европейского национального государства, да и в целом качество суверенности которой оставляло немало вопросов. В России, осознав реальные трудности диалога с США, в развитии отношений с Европейским союзом многие видели возможность "мягкой" интеграции, избавляющей Москву от жесткого американского диктата.
В практическом плане Россией начала 1990-х годов был взят курс на полноценное включение в систему международных формальных и неформальных группировок, лидирующую роль в которых играли страны Европы и Северной Америки. Примкнув к "лагерю победителей", российское руководство рассчитывало компенсировать за счет внешних источников нехватку собственных внутренних возможностей для достойного современной державы уровня и качества распределения общественных благ.
Вступление в институты Запада на равных помогло бы России не только избавиться от унизительного положения страны, которая потерпела поражение в холодной войне и должна теперь пройти длительный путь оздоровления, но и подстраховать собственную политику реформ, придав ей дополнительную международную легитимность. Заметим, что в свое время этим способом достаточно эффективно воспользовались Италия и отчасти Германия, вступление которых в НАТО и затем в ЕС качественным образом повлияло на их международный статус.
В последовавший период декабря 1991 – ноября 1993 года вступил в силу Маастрихтский договор, а в России произошел окончательный отказ от системы Советов и утвердилась существующая сейчас модель президентской республики, которую юридически закрепила действующая Конституция РФ декабря 1993 года. Именно в этих исторических условиях происходила подготовка Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, ставшего на многие годы политико-правовой основой двусторонних отношений.
О торговле и сотрудничестве
Формальное вступление России в такие объединения, как НАТО и Европейский союз, выглядело изначально маловероятным. Также трудноосуществимой в среднесрочной перспективе представлялась задача вступления в Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), преобразованное затем во Всемирную торговую организацию (ВТО). В качестве паллиативных шагов было решено добиваться членства РФ в "Большой семерке" и подготовки такого торгово-экономического соглашения с Европейскими сообществами, которое смогло бы открыть для России возможности ГАТТ до формального присоединения к соглашению.
Прежнее Соглашение о торговле и сотрудничестве, подписанное между СССР и Европейскими сообществами 18 декабря 1989 года в Брюсселе, уже не могло, на взгляд обеих сторон, отвечать требованиям времени. В нем полностью отсутствовали вопросы политических отношений и сотрудничества, которые рассматривались в Москве как необходимый аргумент воссоединения России и наиболее передовой части международного сообщества.
Самым важным вопросом, который определял задачи российских переговорщиков, была необходимость обеспечения доступа товаров и услуг из РФ на Общий рынок ЕС при отсутствии у страны статуса рыночной экономики и неясных перспективах присоединения к ГАТТ, предшественнице ВТО. Академик РАН, бывший заместитель министра иностранных дел России, а в 1992–1993 годах один из ведущих российских переговорщиков с ЕС Иван Иванов вспоминает: