Тест
1. Какие классификации статуса политических партий вам известны? Постройте одну или несколько классификаций, используя следующие виды статусов: общий, социальный, специальный, правовой, индивидуальный.
2. Какие вопросы партийной жизни регулируются правом?
а) права и обязанности политической партии;
б) функции партии, формы и методы осуществления партией политической деятельности;
в) выбор партией союзников и противников из числа действующих партий;
г) организационное устройство партии;
д) порядок образования и прекращения деятельности партии;
е) основания и порядок участия партии в выборах и в деятельности государственных органов;
ж) выбор партией социальной базы;
з) финансовая, хозяйственная и предпринимательская деятельность партии;
и) взаимоотношения партии и государственных органов, непартийных общественных объединений и иных организаций;
к) международные связи партии;
л) идеологическая и агитационная деятельность партии.
3. Какой порядок создания и регистрации политических партий предусмотрен российским законодательством?
а) уведомительный б) явочно-регистрационный в) разрешительный
4. Какова минимально необходимая численность российской политической партии:
а) 10 000 членов б) 25 000 членов в) 50 000 членов г) 100 000 членов
5. Какими нормативными правовыми актами регулируется деятельность российских политических партий (выберите правильный ответ):
а) Федеральным законом "О политических партиях"
б) Федеральным законом "О партийной системе России"
в) в России специальный закон о партиях отсутствует.
Глава 7
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПАРТИЙНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
Организационная структура политических партий
Насколько разнообразен мир политических партий, настолько же многообразно и их внутреннее устройство. В собственном смысле партию можно рассматривать не только как общность людей, объединившихся на основании какого-либо общего интереса, но как общность на основании определенной специфической структуры.
По версии классика политической социологии Мориса Дюверже, "…в природе организации современных политических партий их сущность раскрывается куда более полно, нежели в их программах или классовом составе".
Определенно, есть в партиях нечто, несводимое к совокупности ее идеологии или социальной базе, поскольку партия – это ко всему прочему и совокупность определенных социальных отношений. Партия – это не организм, но организация. Этим объясняется факт существования и даже процветания партий в таких условиях, когда их политическая "жизнеспособность" ввиду наличной политической ситуации может ставиться под сомнение. Как справедливо отмечал еще в 1905 году Ю. С. Гамбаров, "принцип организации не только не отсутствует, но, напротив, составляет условие существования и исполнения политической партией ее назначения". Главное – это хорошая организация, где слово "хорошая" не считается синонимом слова "жесткая" или "заформализованная".
Процессы зарождения внутрипартийной иерархии и появления отношений вертикальной зависимости находят свое закрепление в нормах уставов политических партий. При этом политические партии свободны в определении вопросов своей внутренней организации, за исключением ряда позиций, которые в соответствии с законодательством отнесены к сфере публично-правового регулирования. Ведь, "по своему содержанию внутрипартийные правила неодинаковы; часть из них касается исключительно сферы собственно партийной жизни, другая же затрагивает те аспекты, которые так или иначе связаны с формированием и функционированием государственных институтов. Будучи по форме сугубо партийными, по своему содержанию и роли данные правила и нормы объективно выходят за рамки исключительно партийных установлений, они оказывают воздействие (и в ряде случаев существенное) на жизнедеятельность отдельных звеньев государственного механизма".
В соответствии с законом о партиях от 1969 года в Финляндии партией считается объединение граждан, имеющих право голоса на выборах в парламент, насчитывающее не менее 5 тыс. членов.
Иногда вопрос о структуре организации не в полной мере зависит от выбора самой партии. Государство, определяющее правила политической игры, может законодательно регулировать моменты, касающиеся как функционирования партий, так и их внутреннего устройства, заставляя соответствовать определенным требованиям по структуре, численности, территориальному масштабу деятельности. Если государство заинтересовано в стабильности политической системы, оно так или иначе будет воздействовать на правила игры в области партийного строительства.
Партийное строительство – комплекс мер, предпринимаемых органами партийного управления по организации партии и поддержанию ее функционирования в политическом пространстве.
Ключевая проблема правового регулирования вопросов внутренней организации политических партий заключается в "нахождении надлежащего баланса между степенью правовой регламентации той или иной сферы общественных отношений и допустимой мерой их внутренней саморегуляции". Проблема выработки правовых механизмов публичного регулирования внутренней организации партии сравнительно нова для конституционного права, так как, согласно традиционным, складывавшимся веками правовым представлениям о политических партиях, решение вопросов их внутренней деятельности целиком составляет их собственную прерогативу.
Наиболее четко этот классический подход сформулировал Юрий Гамбаров. "Ни вступление в партию, ни пребывание в ней, ни выход из нее, – писал он, – не связаны никакими юридическими нормами и предоставлены целиком свободной воле составляющих ее лиц. Иными словами, политические партии представляют собой не юридический, а только социальный факт, лишенный всякой юридической санкции". Что же касается регулятивных основ внутрипартийной деятельности, то ими, по его мнению, являются конвенциальные нормы, существо которых лежит в свободном признании и свободном исполнении со стороны повинующегося им лица.
Среди политологов и правоведов разных стран существует неоднозначное мнение относительно принципов государственного регулирования партийной деятельности вообще и партийной структуры в частности. С одной стороны высказываются мнения о необходимости четко регламентировать законом все аспекты партийной жизни, поскольку это защищает граждан страны от деятельности экстремистских объединений и тоталитарных организаций, создает правовые гарантии внутрипартийной демократии. С другой – избыточное публично-правовое регулирование таит опасность огосударствления партий, их бюрократического перерождения.
Степень публично-правового регулирования внутрипартийных отношений различна. Например, в странах Скандинавии единственным, что оказывается в зоне правового регулирования, является избирательное собрание партии, вопрос же о ее организационной структуре – ее собственное дело. Напротив, в Германии вопросы структуры политических партий регулируются предельно подробно.
В российском законодательстве также содержится значительное число публично-правовых требований к структуре партий:
› выборность и коллегиальность работы руководящих органов;
› территориальный принцип организации структур партии;
› периодическое проведение партийных съездов и предельные сроки полномочий руководящих органов партии (четыре года) и ее региональных отделений (два года);
› обязательность контрольно-ревизионных структур.
Вместе с тем ряд принципиально важных вопросов федеральное законодательство относит на усмотрение уставов самих партий, ограничиваясь лишь требованием непротиворечия их закону.
Среди них наиболее важными являются:
› установление системы руководящих органов партии, распределение объема полномочий и принципов взаимодействия между ними, то есть установление внутрипартийной формы правления;
› организационно-территориальное устройство партии, включая определение структуры партийных организаций, взаимодействие между центральными органами партии, ее региональными и местными отделениями;
› система внутрипартийных отношений, в том числе степень организационной жесткости партии и внутрипартийной иерархии, а также связанность члена партии решениями, принимаемыми партией.
Таким образом, политические партии вправе в пределах, отведенных федеральным законодательством, самостоятельно определять вопросы своей внутренней организационной структуры по этим направлениям. При этом, по выражению В. В. Лапаевой, "внутреннее устройство партии – модель ее представления о функционировании государственной власти".
В научной литературе обычно выделяется ряд качественных параметров, ориентируясь на которые можно оценить внутреннее устройство политических партий. К ним относятся: централизация власти; согласованность действий, понимаемая как степень соответствия между общими установками партии и поведением отдельных ее членов, сплоченность парламентариев от партии при голосовании в представительных органах; наличие либо отсутствие внутрипартийных организаций; степень вовлеченности в партию ее членов; степень структурной автономии партии от других институтов и организаций.
Ответы на эти вопросы в целом могут дать адекватное, фактологически насыщенное представление об организационном профиле партии, а результаты сравнительного анализа – также выявить и характерные организационно-правовые формы и эволюцию их развития, проследить связь трансформаций внутри партий с процессом совершенствования публично-правовых норм. Организация и форма той или иной партии "делает более видимыми и понятными причины, по которым партия рождается, ее цели".
Институт членства в политической партии представляет собой совокупность политико-организационных связей, прав и обязанностей, вытекающих из принадлежности индивида к политической партии, членом которой он является. Такие связи регулируются преимущественно корпоративными нормами, закрепляемыми в уставах партии, однако ряд правовых требований, которым безусловно должны соответствовать уставные положения, могут содержаться и в национальном законодательстве. Это позволяет говорить о членстве в партии и в правовом отношении.
В зависимости от организационного типа политических партий членство в партии может быть фиксированным либо не фиксированным. Однако в любом случае оно представляет собой наиболее плотный уровень принадлежности к партии, чем те, в которых находятся сторонники (симпатизанты) партии либо избиратели, голосующие за партию на выборах. Если полагать, что партия должна структурно представлять собой единство ее членов, то само членство так или иначе выглядит оформленным институционально.
Нередко принадлежность того или иного лица к сторонникам той или избирателям иной политической организации чаще оказывается данью традиции, принадлежностью к какому-либо клану и так далее. В наиболее яркой форме такой способ рекрутировать сторонников характерен для политической системы США, хотя и для других локальных политических рынков она также имеет большое значение. В подобных системах партийного рекрутинга сторонник партии, избиратель партии понимает свою принадлежность к ней как дань традиции либо как факт какого-либо внешнего воздействия, от которого так просто невозможно уйти.
Рекрутинг – (здесь) процесс привлечения в партию новых членов. Одна из основных задач пропаганды и агитации массовых и народных партий.
В зависимости от типа партии различают прямое (индивидуальное) и непрямое членство. В первом случае член партии непосредственно участвует в партийной жизни, тогда как в случае втором он, прежде всего как член клана, профсоюза и так далее, участвует именно в его социальной жизни, и уже как таковой– в жизни партии. Достаточно распространен тип смешанный – когда наряду с процедурами прямого членства в партии существует и непрямое. Например, такая структура непрямого членства может использоваться при вхождении в партию профессиональных союзов, молодежных, женских, иных общественных объединений на правах коллективных членов. Такая структура характерна для лейбористских партий.
Трудовая (лейбористская) партия – партия социалистического типа, стремящаяся к выражению интересов работников крупных отраслей промышленности; как правило, ее деятельность связана в серьезнейшей степени с активностью профсоюзов.
Интересно, что традиционная конкуренция трудовых (лейбористских) партий и партий социалистического типа, характерная для Великобритании или Бельгии, происходит, в том числе, и в сфере внутреннего устройства организаций: если лейбористы, используя метафору Дюверже, представляют собой вид "федеративного" объединения, то социалистические партии, как правило, унитарны – при том, что социальная база тех и других движений одна и та же. Это, как ни странно, тот самый пример, когда более жесткая де-юре внутренняя партийная структура проигрывает – лейбористы, как правило, оказываются более конкурентоспособными на политических рынках.
Вместе с тем именно этот тип члена партии, скорее сочувствующий, чем идейный, с легкостью расстается с фактом своего пребывания в организации. Этим объясняются резкие перепады численности массовых партий при введении требования о фиксированном членстве. Так, до 1909 года всякий состоявший в шведских профсоюзах по умолчанию считался членом социал-демократической партии. Когда же профсоюзное руководство решило возложить на своих членов обязанность открыто и явно заявить о своей партийной принадлежности, численность партии сократилась почти вдвое.
В принципе невозможно отдать предпочтение какой-либо из форм партийного членства – слишком много различного рода "привходящих моментов" должно учитываться. В первую очередь это специфика нормативно-правового регулирования деятельности партий в государстве, далее – ситуация, сложившаяся в обществе и, прежде всего, уровень стратифицированности и прочности институтов. В обществе, где наблюдается высокая социальная мобильность, более успешной окажется модель прямого партийного членства, поскольку в такой ситуации партия занимает важную институциональную нишу на слабо структурированном политическом рынке.
Так, в России законодательно закреплены принцип индивидуального фиксированного членства в партии и запреты на коллективное членство в политических партиях и на участие в их деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства. Оговорен и минимальный возраст для членства в политической организации – 18 лет. Важным требованием является невозможность одновременного членства в двух и более партиях. Кроме того, политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии. Данные требования в целом вписываются в существующую практику правового регулирования политических партий, хотя предусмотренный российским законодательством набор требований не универсален.
Прием в российскую политическую партию осуществляется на основе личных письменных заявлений в порядке, предусмотренном уставом политической партии. Таким образом, законодатель фиксирует здесь только обязательность личного волеизъявления гражданина и форму его реализации. Что же касается порядка приема в члены партии, то эта сфера правоотношений целиком отнесена к ведению самих партий.
В настоящее время уставами политических партий предусмотрены различные варианты порядка приема в партию новых членов:
› решение вопроса в первичной партийной организации (Аграрная партия России);
› решение вопроса о приеме в партию первичной организации с утверждением вышестоящим партийным органом (Коммунистическая партия Российской Федерации);
› решение вопроса в региональной или местной партийной организации (Союз правых сил).
В некоторых партиях, например в КПРФ, вступающие в члены партии представляют заявление и рекомендации двух членов, имеющих партийный стаж не менее одного года.
Закон "О политических партиях" предусматривает, что членство в политических партиях не может быть ограничено по признакам профессиональной, социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, а также в зависимости от пола, происхождения, имущественного положения, места жительства. Вместе с тем для отдельных категорий граждан (военнослужащих, судей, прокурорских работников) устанавливаются ограничения на вступление в политическую партию или обязанность приостановления членства в связи с назначением на должность (уполномоченный по правам человека в РФ).