Глава 3 Бюрократические авторитарные системы
Из четырех главных типов политических систем на протяжении последних трех тысячелетий самым распространенным был бюрократический авторитарный режим. Аграрные бюрократии правили в египетской, китайско–ханьской, римской, османской и российской империях. Европейские колониальные державы управляли своими латиноамериканскими, азиатскими и африканскими колониями при помощи бюрократии. После завоевания этими территориями политической независимости к руководству часто переходили военные, полиция и гражданские технократы. С 50–х до 90–х годов нашего столетия госсоциализм и особенно госкапитализм следовали стратегии, направленной на промышленное развитие. При госсоциализме прерогатива принятия политико–экономических решений принадлежала чиновникам из рядов коммунистической партии, силам госбезопасности, министерствам и технократам. Партийно–государственная администрация осуществляла руководство государственными предприятиями, кооперативами и мелкими частными фирмами. А при госкапитализме большим влиянием обладали технократы вместе с управляющими крупных отечественных частных предприятий, а также ТНК. Подобная государственно–капиталистическая стратегия активно используется в экономической политике стран "третьего мира", идущих по пути индустриализации; она получила распространение и в бывших странах госсоциализма в Восточной Европе.
Какие же факторы влияют на такое широкое распространение бюрократических авторитарных систем? Во–первых, всем политическим лидерам приходится иметь дело с проблемой установления порядка. Истории человеческого общества известны потрясения, вызванные острыми социальными конфликтами, войнами, внешними требованиями модернизации или нарушением функционирования международной экономической системы. Для управленческого аппарата бюрократический контроль представляется наиболее эффективным средством для противостояния охватывающему общество хаосу. Бюрократическая авторитарная система зиждется на утверждении принципа поддержания порядка путем создания соответствующих организаций. Ее лидеры понимают политику как проявление власти и авторитета государственными институтами. Сильные государственные организации - гражданские службы, вооруженные силы, службы безопасности и технические - пытаются установить порядок, подавляя открытые конфликты. Эти административные органы независимо от того, действуют ли они в рамках государственно–капиталистической или государственно–социалистической экономической системы, не заинтересованы в демократии как в системе институционализированной межгрупповой конкуренции.
Во–вторых, для бюрократических авторитарных систем характерно наличие единого управленческого аппарата, позволяющего правящим элитам удерживать власть в своих руках и влиять на темпы экономического роста. В аграрных обществах землевладельцы, составлявшие большинство в центральных правительственных органах, использовали бюрократический авторитарный режим для подавления крестьянских мятежей и сохранения статус–кво в экономике. С началом индустриализации бюрократический контроль снизил потребительский спрос, вызванный повышением образовательного уровня, активизацией процесса урбанизации и повсеместным развитием средств массовой информации. Урезая общественное потребление, государство стремилось увеличить капиталовложения, чтобы создать возможности для накопления капитала.
В–третьих, помимо политико–экономического давления изнутри, бюрократическую авторитарную систему поддерживали иностранные институты, особенно в Восточной Европе и в "третьем мире". В период с 1500 по 1960–е годы господство над "третьим миром" принадлежало европейским колониальным державам. До второй мировой войны они силой поддерживали порядок. В колониях органы управления обычно находились в столицах. Немногочисленные чиновники - наместники испанского короля, французские генерал–губернаторы, британские правители - координировали проведение государственной политики. Ими были созданы бюрократические управленческие структуры, профессиональные армии, гражданская служба с высокообразованным персоналом, экономическая инфраструктура (автомобильные и железные дороги, порты, дамбы); введен централизованный сбор налогов; колониальная экономика была превращена в составную часть мирового капиталистического рынка.
После второй Мировой войны транснациональные корпорации, Всемирный банк, Международный валютный фонд способствовали усилению влияния в слаборазвитых странах с бюрократическими авторитарными режимами правительственных чиновников, таких, как военные, полиция и технократы. Развивающиеся страны нуждались в получении от транснациональных корпораций физического капитала. Хотя внедренные с помощью ТНК интенсивные технологии активизировали промышленное развитие, они в то же время способствовали увеличению разрыва между современными и традиционными секторами экономики, такими, как пошив одежды, изготовление обуви и других мелкооптовых потребительских товаров кустарным способом. По мере увеличения различий в доходах, росла политическая напряженность между городской элитой и беднотой, директорами и рабочими, управляющими сельскохозяйственными кооперативами и сельским населением. Предотвращая эти конфликты, военные и полиция получали еще большую власть над правительственной администрацией, укрепляя тем самым бюрократический авторитарный режим.
При всем различии целей политиков США и бывшего СССР действия и тех и других привели к появлению репрессивных и централизованных государств в Латинской Америке, в Азии, на Ближнем Востоке и в Восточной Европе. В конце 80–х годов (1986-1990) почти две трети всех вооружений направлялось в развивающиеся страны из СССР и США. Лидеры Соединенных Штатов отстаивали необходимость создания плюралистического общества, конституционного правления, свободных конкурентных выборов и согласительной системы. Однако подчеркивание ими важности существования стабильного правительства, предпочтение капиталистическому способу развития перед равенством в доходах, зацикленность на поддержании национальной безопасности перед угрозой коммунистического или какого–либо левого восстания заставляло чиновников укреплять бюрократическую авторитарную систему. Особенно непоследовательной и не вполне искренней оставалась поддержка США процесса демократизации в Латинской Америке после второй мировой войны. Оказанию им экономической помощи предшествовали попытки убедить в превосходстве демократических идеалов. Вооруженные силы союзников получали оружие и техническую помощь. Некоторые ведущие политики США противостояли попыткам латиноамериканских военных нейтрализовать лейбористских лидеров левой ориентации, а также активистов из числа крестьян, журналистов–диссидентов, радикальное духовенство и студентов с левацкими настроениями. С 1945 по 1985 г. СССР в сфере своего геополитического влияния также способствовал становлению бюрократических авторитарных режимов. Советские руководители подталкивали восточноевропейских и азиатских лидеров к организации авангардных коммунистических партий и введению в действие экономических систем, основанных на государственной собственности и управляемых государством. И независимо от того, какая популистская риторика сопровождала подобное развитие событий, данные организационные императивы стимулировали движение к бюрократизации.
Аграрные и индустриализирующиеся системы
В условиях аграрных и индустриальных бюрократических авторитарных систем над социальными группами господствует государство. Власть принудительная превуалирует над властью кон–сенсуальной. Хотя районы и поселения сохраняют некоторую долю независимости от центрального аграрно–бюрократического правительства, военные, полиция и государственные чиновники осуществляют централизованную власть над всей промышленно развитой системой. В системе аграрного типа единоличный правитель - король, император или султан - координирует политику. Социальный плюрализм позволяет лишь немногим элитарным группам влиять на ход политического процесса. Церковь и землевладельческая аристократия достаточно независимы от аграрно–бюрократического аппарата управления, сфера деятельности которого ограничивается вопросами обороны, международными отношениями, поддержанием порядка в стране и сбором налогов. При госкапитализме в рамках индустриализирующегося режима определенной самостоятельностью обладают частные корпорации - как отечественные, так и транснациональные. Рабочим, фермерам, мелким предпринимателям и религиозным институтам не хватает организующей силы для того, чтобы заявить о своих групповых интересах языком государственной политики. Гражданские служащие при участии частного бизнеса занимаются различными видами деятельности, включая оборону, создание экономической инфраструктуры, привлечение капиталовложений в промышленность, расширение экспорта и регулирование заработной платы.
В условиях ограниченного плюрализма в рамках данной системы партии играют на политической арене весьма скромную роль. В существовавшем вплоть до XX в. аграрном подтипе партии, как правило, отсутствовали. Индустриализирующийся бюрократический авторитарный режим сковывает свободу действий партий. Они либо остаются под запретом, либо не имеют влияния.
Если аграрные бюрократические авторитарные режимы весьма умеренно поддерживают дипломатические, военные и торговые отношения с внешним миром, то промышленно развивающиеся системы придают большее значение иностранным институтам. Для того чтобы получить военную и экономическую помощь, бюрократия часто ставит себя в зависимое положение от ведущих капиталистических стран, ТНК, МВФ и Всемирного банка, которые предоставляют ей инвестиции, кредиты, техническую помощь и торговое сотрудничество. Часто возникает фракционная борьба между индустриально–бюрократическими элитами, стремящимися снизить подобную зависимость, и остальной администрацией, считающей, что наиболее эффективно осуществить индустриализацию можно лишь с помощью ТНК, МВФ и ведущих капиталистических стран.
К разряду главных политических принципов бюрократических авторитарных систем относятся коллективизм, преобладание материальных интересов над духовно–нравственными ценностями и элитарные взаимоотношения между правителями и управляемыми. По сравнению с аграрным режимом индустриализирующаяся система опирается на материальную основу, отделяет материальные интересы от нравственных ценностей, которые считаются менее важными. Промышленная бюрократия надеется на то, что оправданием их господства послужат быстрый экономический рост, снижение инфляции, повышение эффективности производства, укрепление политической безопасности, стабильности и порядка. Несмотря на то что вожди аграрных систем объявляли себя властителями милостью Божьей, действительным обоснованием их права на власть было прежде всего установление порядка в стране, запасы продуктов питания и военные победы. Если аграрные администрации проводили политику, направленную на поддержку благосостояния знатных родов, королевских фамилий, кланов, каст, определенных этнических групп, то промышленные бюрократии считали главным направлением правительственной политики укрепление государства и нации, этих основных общественных институтов. Аграрные и промышленные политические стратеги придерживаются элитарных, иерархических отношений между правителями и управляемыми. Согласно аграрной концепции, политических лидеров следует выдвигать из класса землевладельцев, городской элиты или духовенства. В промышленно развивающихся системах право на участие в управлении получают технократы, которые высоким уровнем образования и компетентностью подтвердили свой профессионализм.
В бюрократических авторитарных системах на поведенческом уровне правителей и управляемых разделяет политическая дистанция. В то время как элита активно участвует в политическом процессе, массы остаются пассивными. Управление обществом может быть единоличным или коллегиальным. Аграрной системой руководили традиционные правители, короли или императоры; государственную политику проводили администраторы, принадлежавшие находившейся в зачаточном состоянии бюрократии. Выдвижение на руководящие посты зависело главным образом от личных связей с власть предержащими, а не от компетентности в соответствующей области. Личные отношения играли более важную роль, чем потребности государства. В промышленно развивающихся системах все большее политическое влияние приобретают профессионально подготовленные государственные служащие: инженеры, экономисты и плановики. Вместе с тем это не означало, что время единоличного правления заканчивается, скорее оно трансформируется в "президентскую монархию", которая старается с помощью личной инициативы и гибкости привести в движение жесткие административные механизмы. При таком подходе массы оставались политически пассивными, апатичными и пессимистичными. Страх перед наказанием со стороны карательных органов обычно удерживал крестьянские массы от восстаний против крупных землевладельцев. Те же из крестьян, кто все–таки решался на борьбу, жестоко подавлялись помещиками, их вооруженными отрядами, а также правительственными войсками. Поэтому для выражения недовольства крестьяне прибегали к таким формам пассивного сопротивления, как уклонение от налогов, браконьерство, мелкое воровство, поджоги и саботаж. В индустриализирующихся бюрократических авторитарных режимах бюрократия управляет промышленными рабочими и наемными сельскохозяйственными работниками. Возникающие время от времени забастовки, демонстрации и митинги подавляются с помощью сильного военно–полицейского аппарата. Только в случае разрушения государственных механизмов принуждения крестьяне, рабочие и радикальная буржуазия - учителя, студенты и интеллигенция - политически активизируются, что необходимо для организации движения за преобразования в рамках индустриализирующегося бюрократического авторитарного режима.
Неразвитость ролевой специализации не позволяла быстро осуществлять социальные преобразования в аграрной системе, но сам процесс индустриализации создавал основу для более специализированной бюрократической авторитарной системы. При всей своей административной ригидности бюрократическое правление часто способствует социальным преобразованиям. Так, для предотвращения иностранного вторжения необходимо усилить государственную власть, вооруженные силы и промышленный сектор. По мере того как государственными чиновниками создаются новые школы и готовятся новобранцы для армии, образование получает все большее распространение. Бюрократическое государство превращается в главный инструмент управления обществом и устранения традиционных препятствий, стоящих на пути модернизации.
Рассмотрев ниже три азиатские политические системы, мы сможем лучше понять, каким образом индустриализирующийся бюрократический авторитарный режим делает возможным ускорение темпов социальных преобразований и расширение сферы их действия. Олицетворением аграрной бюрократической авторитарной системы являлся конфуцианский Китай. Центр азиатского мира, Срединное царство, представлял собой средоточие тех ценностей, которые определили своеобразие процесса индустриализации в таких странах, как Япония, Корея, Тайвань, Сингапур и Гонконг. Хотя правителям династии Цин и не удалось добиться в XIX в. быстрого экономического роста, определенные конфуцианские ценности - групповые обязанности, самоотречение, целеустремленность, знания, долгосрочное планирование - оказали влияние на экономическое развитие Японии эпохи Мэйдзи (1868-1912). Япония в этот период, начавшая индустриализацию в конце XIX в., являла собой прототип современной бюрократической авторитарной системы, такой, какая позднее возникла в Южной Корее в правление клики Пак Чжон Хи (1961-1979). Заимствуя определенные конфуцианские ценности у императорского Китая и своеобразные политические стратегии у Японии периода Мэйдзи, Республика Корея достигла масштабных социально–экономических преобразований: урбанизации, всеобщего образования, высокого уровня промышленного развития и даже относительного выравнивания доходов. Сопоставление данных трех бюрократических авторитарных систем прояснит причины того, почему преобразования в Японии эпохи Мэйдзи и в Южной Корее проходили более динамично, чем в конфуцианском Китае.