В ходе организации альтернативных выборов народных депутатов СССР 1989 года и выборов в РСФСР 1990 года от избирательных комиссий потребовалось решение ряда проблем, ранее не встававших перед ними. Вследствие применения мажоритарной избирательной системы после первого тура выборов часть мандатов объективно оказалась свободной, так как по ряду избирательных округов баллотировалось не более двух кандидатов: если ни один из них не набирал необходимого числа голосов избирателей, проводились повторные выборы. Однако на повторных выборах в некоторых округах баллотировалось до 20 кандидатур. Такая альтернативность выборов вызывала желание избирательных комиссий сократить число претендентов, с тем чтобы выборы все-таки состоялись и выявили победителя. Большинство конфликтов избирательных комиссий с участниками избирательной кампании было связано с отказом окружных предвыборных собраний (по различным причинам) регистрировать новых кандидатов, особенно тех из них, которые не проживали или не работали на территории избирательного округа (в этом случае сказалась нечеткость законодательных формулировок, когда оговорка "как правило" позволяла окружным избирательным комиссиям принимать прямо противоположные решения по однотипным вопросам).
Законом РСФСР "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР" также было установлено новое правило: выборы проводятся по одномандатным и многомандатным избирательным округам. При этом по решению соответствующих Советов выборы по многомандатным избирательным округам могли проводиться на уровне городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов. Практика реализации нового избирательного законодательства на местном уровне также породила трудности в работе избирательных комиссий.
Тем не менее в тот период, несмотря на отмеченные недостатки, в целом происходило заметное обогащение функций избирательных комиссий. В частности, в связи с развитием непосредственных форм осуществления народовластия у избирательных комиссий появились дополнительные обязанности по организации и проведению всесоюзного и российского референдумов. У комиссий появились и такие полномочия, как проверка правильности заполнения подписных листов с подписями избирателей в поддержку инициативы о назначении референдума. В соответствии с законом инициатива проведения референдума принадлежала гражданам СССР при условии образования ими инициативной группы и сбора подписей не менее двух миллионов граждан, обладающих правом участвовать в референдуме. При этом Центральная комиссия референдума была обязана проверить соблюдение инициативной группой процедуры сбора подписей и занести результаты сбора подписей в итоговый протокол, после чего направить документы в Верховный Совет СССР. Окончательное право проверки достоверности подписей граждан было предоставлено исполкомам соответствующих Советов народных депутатов. При этом законодатель оставил открытым вопрос о том, какие действия могла предпринимать Центральная комиссия референдума в случае обнаружения ею недостоверных подписей избирателей в подписных листах. В свою очередь, в отличие от союзного закона российский закон не отнес к полномочиям Центральной комиссии референдума совершение каких-либо действий, связанных с проверкой подписных листов референдума. Данное полномочие принадлежало Президиуму Верховного Совета РСФСР.
Мы не случайно обращаем внимание на эти компетенционные и процедурные противоречия, так как период 1991–1993 годов характеризовался неоднократными попытками органов государственной власти выносить весьма противоречивые вопросы на всенародные голосования. Так, на 11 апреля 1993 года было назначено проведение всероссийского референдума по основным положениям новой Конституции (Основного Закона) Российской Федерации; затем его проведение было отменено. 29 марта 1993 года Съезд народных депутатов Российской Федерации объявил проведение очередного референдума одновременно по четырем достаточно спорным, с правовой точки зрения, вопросам и сразу же возложил полномочия по проведению всероссийского референдума на Центральную избирательную комиссию по выборам народных депутатов Российской Федерации. Однако в развитие этого решения не было предпринято гарантий правового, информационного плана. В результате избиратели зачастую вводились в заблуждение, а референдум стал орудием для выяснения отношений между институтами власти. Это крайне затруднило работу избирательных комиссий, так как они формировались и отчитывались только перед законодательными органами государственной власти. При этом закон не устанавливал должных правовых и иных гарантий независимого статуса избирательных комиссий. Хотя постоянное пополнение законодательства нормами, расширяющими участие граждан Российской Федерации в управлении государством, настоятельно требовало этого. Более того, увеличение объема задач, стоящих перед избирательными комиссиями, сделало обоснованным вопрос об осуществлении их деятельности (по крайней мере, верхних звеньев системы избирательных комиссий) на постоянной основе.
Основные принципы формирования избирательной системы, а также система органов, организующих проведение выборов и контролирующих их ход, стали активно оформляться только с конца 1980-х годов. Характерной чертой данного этапа исторического развития системы народовластия и механизмов их правового регулирования является то, что система избирательных комиссий стала претендовать на выполнение ряда важнейших государственных и общественных функций, которых до этого вовсе не было в российском обществе и государстве.
Вместе с тем новое законодательство об альтернативных выборах сохраняло в себе многие элементы старой системы (институт наказов избирателей, право отзыва депутата избирателями). Трудовой коллектив, собрание избирателей по месту жительства или общественная организация, выдвинувшие кандидата, имели право в любое время до выборов отменить свое решение о выдвижении кандидата.
К демократическим процедурам следует отнести право кандидатов участвовать в избирательной кампании с момента их выдвижения на равных основаниях с другими претендентами. Принцип равенства формально распространялся и на предвыборную агитацию, организацию встреч кандидатов с избирателями, выступления кандидатов в печати, по телевидению и радио. Однако детальной регламентации этих процедур не было.
В избирательном законодательстве также была впервые установлена ответственность зарегистрированного кандидата при нарушении им требований закона, когда вначале он предупреждался соответствующей окружной избирательной комиссией, а при повторном нарушении Центральная избирательная комиссия по представлению окружной избирательной комиссии имела право отменять решение о регистрации кандидата, информируя об этом население соответствующего избирательного округа.
Таким образом, был сделан серьезный практический шаг в закреплении в отечественном законодательстве института конкурентных выборов, которые в этот период времени представляли собой скорее механизм дополнительных гарантий для участия в выборах так называемых "независимых" кандидатов. Говорить о том, что принципы конкуренции, состязательности распространялись на всю политическую систему общества в целом, в том числе на новые партии и избирательные блоки, пока не приходилось. Однако и эти подвижки существенно стимулировали процесс развития в России многопартийности.
Ведь формальное исключение из Конституции СССР положения о монополии КПСС не могло сразу освободить страну от диктата одной партии. В дальнейшем потребовалось принятие целого ряда решений по дальнейшей демократизации политической жизни в стране. При этом гораздо более последовательными в этих вопросах оказывались не союзные структуры власти, где сохранялась плотная опека ЦК КПСС, а российские власти. К примеру, если из союзной Конституции были исключены лишь положения о руководящей и направляющей роли КПСС, то аналогичная статья Конституции РСФСР вообще не содержала никакого упоминания о КПСС. Все политические партии, согласно Конституции РСФСР, хотя бы формально ставились в равное положение перед законом.
Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая I Съездом народных депутатов РСФСР, пошла еще дальше. Она провозгласила равные правовые возможности для всех граждан, политических партий, массовых движений, общественных и религиозных организаций участвовать в управлении государственными и общественными делами [53] . Декларация также впервые в российской истории установила, что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства. Как мы увидим в дальнейшем, реализация этого положения Декларации оказалась делом непростым. Оно было подвержено политической конъюнктуре не меньше, чем доктрина полновластия Советов, но уже в антикоммунистическом контексте.
В постановлении I Съезда народных депутатов РСФСР "О механизме народовластия в РСФСР" вводился запрет на совмещение должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических и общественно-политических организациях. Кроме того, в принятом за основу на съезде Декрете о власти устанавливалось, что "всякое противоправное вмешательство политических партий, партийно-политических органов и иных общественных организаций в деятельность государственных предприятий, учреждений и организаций должно пресекаться незамедлительно и со всей решительностью". Эти новации, конечно, имели преимущественно антикоммунистическую направленность. Речь шла о выведении самого Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета, краевых, областных и местных Советов из-под опеки аппарата исполкомов, находившихся под сильным влиянием партийной номенклатуры. В частности, председатели Советов, их заместители, начальники отделов и управлений были по совместительству и депутатами, и секретарями партийных комитетов. Указанное постановление наметило тенденцию разделения функций и деятельности государственных и партийных органов в условиях зарождающейся многопартийности. Однако в дальнейшем это намерение вновь оказалось пересмотрено в угоду политической конъюнктуре.
Следующим важнейшим шагом в развитии демократии стало оформление институтов непосредственного народовластия. При этом была пересмотрена правовая природа российской государственности и власти. Из Конституции РСФСР были изъяты характеристики государства как "советского" и "социалистического". Наконец, одновременно с подтверждением положения Конституции о том, что народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР, в Конституции было сделано важное добавление "и непосредственно". Тем самым идея прямого народовластия впервые получила свое конституционное закрепление в российском законодательстве.
На основе конституционного положения 16 октября 1990 года был принят Закон "О референдуме РСФСР". Фактически одновременно на союзном уровне был принят Закон "О всенародном голосовании (референдуме СССР)". По этим двум законам уже в марте 1991 года состоялся союзный референдум по вопросу о сохранении Союза ССР и референдум РСФСР об учреждении поста Президента России. На российском референдуме на голосование был поставлен вопрос: "Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?" В голосовании приняло участие 75, 42% зарегистрированных избирателей, из них сказали "Да" 69, 85%. Приведенные цифры говорят не только о готовности избирателей пользоваться новым инструментом народовластия, но и о высокой легитимности принятого решения. Было бы большой несправедливостью умолчать о том, что и граждане Союза ССР также большинством голосов высказались за сохранение союзной государственности. Однако их воля оказалась нереализованной.
На основании результатов российского референдума были внесены изменения в Конституцию РСФСР. Президент стал высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в России. Согласно Конституции, президентом мог быть избран гражданин РСФСР не моложе 35 и не старше 65 лет, обладающий избирательным правом. Президент избирался сроком на пять лет. Одно и то же лицо не могло быть президентом более двух сроков подряд. Выборы президента осуществлялись российскими гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В Конституции особо подчеркивалось, что никакие иные выборы или назначение на должность, а равно присвоение полномочий президента незаконны и недействительны. Одновременно с президентом предусматривалось избрание вице-президента, кандидатуру которого предлагал кандидат в президенты.
Полномочия Президента РСФСР, согласно конституционным поправкам, были достаточно широки. Он обладал правом законодательной инициативы, подписывал и обнародовал законы РСФСР, мог налагать на них "вето"; представлял не реже одного раза в год Съезду народных депутатов доклады о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ, о положении в РСФСР; обращался с посланиями к народу, Съезду и Верховному Совету. Президент руководил Советом Министров – Правительством РСФСР, назначал его председателя с согласия Верховного Совета, а членов правительства назначал и освобождал от должности по представлению председателя правительства, принимал отставку правительства с согласия Верховного Совета. Президент отвечал за обеспечение государственной и общественной безопасности, возглавлял Совет безопасности, объявлял чрезвычайное положение. Президент мог вести переговоры и подписывать договоры от имени РСФСР.
Конституирование поста Президента РСФСР хотя и произошло на основе всенародного голосования, однако при принятии поправок в Конституцию РСФСР, а также при разработке Закона "О Президенте РСФСР" прошло определенную адаптацию к действующей советской системе власти. Съезд народных депутатов и Верховный Совет смогли получить серьезные возможности влияния на президента. Например, Съезд мог потребовать внеочередного доклада от президента, отменить его акты, отрешить президента от должности в случае нарушения Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги.
Введение поста президента в российскую политическую систему не сопровождалось адекватным развитием положений Конституции в части профессионализации российского парламента. Принцип полновластия Советов продолжал оказывать сдерживающее воздействие на всю структуру государственных органов РСФСР, в том числе и на формирование сильного многопартийного парламента.
В Конституции РСФСР оказались закреплены противоречивые положения о том, что система государственной власти Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением. Вместе с тем в нарушение этого нового принципа конституционного строя России здесь же, в Конституции, устанавливалось, что "высшим органом государственной власти Российской Федерации является Съезд народных депутатов Российской Федерации". Тем самым Съезд ставился над всей системой государственных органов, предполагавшей если не принцип разделения властей, то хотя бы разграничение предметов ведения и полномочий. Более того, в компетенции Съезда было "принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации", – это намечало еще одно противоречие в полномочиях органов власти по горизонтали и по вертикали.
Главным недостатком съездовской системы был непостоянный характер работы и непрофессионализм депутатского корпуса. Как следствие, Съезд не смог претендовать на роль российского парламента, поскольку парламент – это постоянно действующий, мобильный, структурированный по партийным предпочтениям представительный орган власти, способный выполнять сложные законотворческие и контрольные функции. Верховный Совет России как орган Съезда народных депутатов достаточно близко подошел к статусу законодательного органа, однако он не опирался на процедуры всенародного избрания. На наш взгляд, именно многолетняя практика безальтернативных выборов Верховного Совета и всех нижестоящих Советов народных депутатов лишила их возможности самореформирования. Принцип разделения властей не является самоцелью любой государственности: он лишь реализуется в четких механизмах взаимодействия всех ветвей власти с учетом специфики конкретной страны. Однако источником любой из ветвей власти является народ. Соблюдение этого правила в равной степени гарантирует демократизм, причем как конституционной монархии, так и президентской республики.
К сожалению, в России как в указанный период, так и после выборов Учредительного собрания в 1917 году сначала Съезд рабочих и солдатских депутатов, а затем и Съезд народных депутатов присвоили себе по существу учредительные полномочия, в том числе и по отношению к органам исполнительной и судебной власти. Эти попытки входили в прямое противоречие с полновластием народа. Таким образом, Съезд народных депутатов, ставший переходной моделью советско-парламентской государственности, вместо усиления начал парламентаризма в своей деятельности стал конкурировать не только с исполнительной и судебной властью, но и присваивать себе учредительные полномочия. Это не соответствовало ни правовой природе российской государственности, ни традициям российского народоправства. Кризис этой переходной формы правления в России был предопределен.
Подводя итоги анализу структурных изменений российской государственности, необходимо отметить, что за годы перестройки так и не была оформлена целостная, стройная система государственных органов, подчиненных народному волеизъявлению. Согласно Закону РСФСР "О выборах Президента РСФСР", выборы президента назначались Съездом народных депутатов. Формально кандидаты на пост президента могли выдвигаться республиканскими политическими партиями, профсоюзами и массовыми общественно-политическими движениями, зарегистрированными в установленном порядке, а также республиканскими органами зарегистрированных всесоюзных политических партий, профсоюзов и массовых общественно-политических движений. Трудовые коллективы предприятий, учреждений, организаций, коллективы средних специальных и высших учебных заведений, собрания граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям имели право непосредственно выдвигать кандидатов на пост президента при условии поддержки выдвигаемой кандидатуры не менее чем ста тысячами российских граждан, обладающих избирательным правом.