Не появилось серьезных наработок в этой области и на этапе учреждении поста Президента Российской Федерации. Широкая гражданская поддержка конституирования президентской власти не сопровождалась серьезной дискуссией о месте и роли этого института в жизни российского общества. Включение этого института в прежнюю советскую конструкцию российской власти состоялось не только без сбалансированного перераспределения полномочий между остальными государственными структурами, но и без должных механизмов контроля за деятельностью президента. Это спровоцировало будущий конфликт законодательной и исполнительной власти и привело к разрыву публичной ответственности исполнительной власти как перед парламентом, так и перед населением страны. Новые органы президентской власти оказались даже более закрытыми и оторванными от граждан, чем их предшественники в советский период. Вместо вдумчивой и кропотливой работы по наладке всего государственного механизма и перераспределению полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти в стране был организован очередной референдум в поддержку только что избранного президента. Эта акция была в значительной мере направлена не только против Верховного Совета Российской Федерации, но и парламентаризма в целом. Последствия столь масштабного выливания "ушатов грязи" на деятельность российских парламентских учреждений сказываются до сих пор. Слово "депутат" по-прежнему остается чуть ли не ругательным. Опросы общественного мнения показывают крайне низкую степень поддержки избирателями депутатов, избранных как по округам, так и по партийным спискам. И это неудивительно: ведь действенных, постоянных связей депутатского корпуса со своими избирателями у нас до сих пор не создано. Работа парламентских учреждений планомерно дискредитируется. Делается это преимущественно с подачи органов исполнительной власти, видящих основное препятствие своей деятельности исключительно в популизме депутатов, а не в своем отрыве от реальной жизни. Обратной стороной монополизации работы исполнительной власти стало резкое снижение доверия к институтам как представительной, так и исполнительной власти. Российская государственная власть в целом стала стремительно терять свою легитимность. И если до определенного времени люди это терпели, так как ограничение политических прав и свобод касалось достаточно узкого круга лиц, интересующихся практической политикой, то по мере пересмотра бюрократической властью пакета социально-экономических прав граждане увидели, что нынешнее государство – это узкая группа партийных и государственных чиновников, решающих вопросы собственности, льгот, формирования правительства на основе корпоративных интересов, без учета интересов рядовых граждан.
У людей естественно возник вопрос, как они могут защитить свои интересы и влиять на бюрократическую корпоративную власть, если она не желает к ним прислушиваться. Только здесь граждане почувствовали полное отсутствие информационных и правовых механизмов влияния на власть. Людям ничего не остается, кроме как идти на улицу. Собственно, это и должно происходить, если в обществе заранее не созданы современные цивилизованные механизмы прямой и обратной связи населения и власти. На протяжении всех десяти лет власть стойко игнорировала принятие законов, устанавливающих процедурные механизмы разрешения этих конфликтов. Ставка была сделана исключительно на выстраивание вертикали исполнительной власти, на отладку неправовых механизмов управления выборами, ограничение референдумов, цензурирование средств массовой информации и т. д.
Справедливости ради надо отметить, что определенные попытки выработки новых согласительных процедур все-таки предпринимались, но они носили эпизодический и декоративный характер. Так, после принятия действующей Конституции были приложены усилия для создания независимой от государства системы избирательных комиссий. Уже к 1995 году удалось отказаться от единоличного назначения Президентом Российской Федерации руководителей и членов Центральной избирательной комиссии. Аналогичный порядок формирования комиссий был рекомендован и для субъектов Федерации. Тогда же был принят концептуально новый федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан, впервые зафиксировавший общественный и многопартийный характер децентрализованной системы избирательных комиссий. Однако эти прогрессивные положения нового федерального закона были встречены "в штыки" всей системой органов исполнительной власти в центре и на местах. Попытки Федерального Собрания в центре и представительной власти на местах увеличить свои квоты на присутствие в комиссиях были отвергнуты.
К сегодняшнему дню нормы внутренних регламентов Государственной Думы, Совета Федерации, Администрации Президента лишили Центризбирком межпартийной составляющей, поставив его под жесткий контроль исключительно президентской власти. Последние же инициативы руководства Центризбиркома по выстраиванию вертикали избирательных комиссий фактически поставили крест на федеративном и общественном статусе избирательных органов. Система избирательных комиссий сегодня полностью включена в единую вертикаль исполнительной власти, страхуя исключительно кандидатов, подержанных партией исполнительной власти. Результатом такого переподчинения комиссий стало резкое снижение роли института выборов, усиление процесса делегитимации органов государственной власти и отказ от выборности губернаторов.
Еще одной попыткой развития горизонтальных согласительных процедур в 90-е годы стали инициативы сообщества российских средств массовой информации по разрешению корпоративных конфликтов в рамках Судебной палаты по информационным спорам. Попытка журналистской корпорации хоть как-то отделиться от государства и создать свою горизонтальную структуру была пресечена. Сначала палата была формально подчинена Администрации Президента, а затем и полностью упразднена. Вместе с этой структурой оказались похоронены и наработки ее основателя А. Венгерова, являвшегося родоначальником целой подотрасли информационного права в нашей стране. В итоге права граждан и журналистов на получение достоверной и объективной информации, провозглашенные в числе прочих политических прав и свобод в действующей российской Конституции, так и не получили своего процессуального развития.
Мощную оборону своей бюрократии не может или не хочет пробить и Президент Российской Федерации, который несколько лет говорит о необходимости принятия закона то об открытости информации о решениях и деятельности органов государственной власти, то об обращениях и петициях граждан. Однако непосредственно подчиненные ему администрация, правительство, министерства и ведомства предпочитают регулировать эти вопросы своими внутренними инструкциями и правилами, отдающими приоритет не правам граждан, а интересам государственного органа. Подобный подход вполне устраивает и Администрацию Президента, и Правительство Российской Федерации, и Государственную Думу, и Совет Федерации, которые также пошли по пути принятия исключительно внутренних документов – регламентов. А разработанный по инициативе ряда неправительственных организаций проект единого федерального закона о гарантиях предоставления информации о решениях и действиях всех государственных органов, органов местного самоуправления, а также проект закона об обращениях и петициях граждан вот уже несколько лет пылятся то ли в правительстве Российской Федерации, то ли в Администрации Президента Российской Федерации. Над выхолащиванием сути проектов этих законов трудится вся бюрократическая рать. По той отрывочной информации, которая все-таки просачивается из-за глухих стен министерств и ведомств, можно предположить, что какой-то правительственный проект закона о доступе к информации о решениях и деятельности органов власти мы вскоре получим. Каким будет этот проект, приходится только гадать, ибо никакой общественной экспертизе он конечно же подвергнут не будет.
Еще одним примером контрпродуктивной деятельности чиновников исполнительной власти стал открытый бойкот принятия закона, устанавливающего процедуры рассмотрения обращений и петиций граждан. Отсутствие на федеральном уровне законодательных гарантий рассмотрения поступающих в органы власти обращений граждан стало притчей во языцех. Это создает почву для необоснованных отказов в принятии обращений, волокиты при их рассмотрении, массовых нарушений прав и законных интересов граждан, ведомственных препятствий в реализации этих прав. Столь необходимый проект федерального закона получил вето еще первого Президента России. Новый же проект закона об индивидуальных и коллективных обращениях граждан в государственные органы, органы местного самоуправления, подготовленный независимыми экспертами, вот уже который год находится на рассмотрении в Администрации Президента. Неоднократные попытки Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации разрешить это противоречие не дали положительных результатов.
Мы привели эти примеры лишь для того, чтобы показать не только нежелание, но и откровенное противодействие структур исполнительной власти разработке и принятию законопроектов, напрямую предусмотренных действующей Конституцией России, направленных на создание и развитие механизмов и процедур согласительной политической системы, предполагающей непосредственное включение граждан в политическую жизнь страны. Той самой политической системы, которая давно закреплена в действующей Конституции и о необходимости развития которой говорит и президент страны. Однако годы откровенного саботажа высших государственных чиновников в создании и развитии процедурных механизмов включения граждан в работу всей системы органов государственной власти заставляют сделать другой вывод. Президент и его окружение на протяжении уже нескольких лет воссоздают политическую систему не согласительного, а мобилизационного толка. Об этом говорит и очередная попытка укрепления вертикали исполнительной власти, на этот раз связанная не только с отказом от прямых выборов губернаторов, но и фактическим встраиванием представительных органов власти субъектов Федерации в вертикаль исполнительной власти. Это может означать и старт кампании по пересмотру положений действующей Конституции, так как представительная власть на региональном уровне фактически утрачивает свою самостоятельность.
Еще раз подчеркнем, что закрепленный в действующей российской Конституции новый характер взаимоотношений органов власти и граждан на основе согласительных процедур не возможен без процессуально–правового механизма взаимодействия его участников. Однако принятие этих процедурных законов вот уже десять лет блокируется партией бюрократии. У граждан отсутствуют элементарные правовые гарантии для участия в политическом процессе. Вопреки положениям Конституции в стране восстанавливается вождистская монопартийная политическая система, в которой главенствующее положение занимает партия бюрократии, а глава государства назначает и освобождает от должности лично лояльных себе госчиновников в системе не только исполнительной, но и других ветвей власти и даже в общественных сегментах. Подобная политическая система объективно не может быть согласительной, а тем более консолидирующей общество. Она возвращает нас к социальному, национальному противостоянию и даже поиску классовых врагов. Кадровым резервом подобной мобилизационной политической системы могут быть исключительно люди, исповедующие принципы субординации, готовые выполнять любые команды, исходящие от вышестоящего начальства, без оглядки на букву и дух Конституции, а также мнение граждан.
В то же время было бы большим заблуждением считать ренессанс мобилизационной политики необратимым. Как нам представляется, в обществе есть огромная потребность в открытых и профессиональных правилах согласительного политического процесса. И граждане, и политики хотят иметь возможность выбора того или иного решения, той или иной политической или профессиональной команды. Это может быть чиновничья служба в различных правительственных, судебных учреждениях, профессиональная депутатская деятельность, партийное функционерство, работа в СМИ. На наш взгляд, только борьба, соперничество этих профессиональных команд, отстаивание ими своей политической линии и, самое главное, публичная апелляция через СМИ к гражданам – вот что способно оживить страну и вывести ее из очередного застоя. Именно этим отличаются согласительные политические системы от монопартийных и мобилизационных систем. При этом все участники согласительных процессов должны опираться на общность моральных обязательств перед людьми, чтить Конституцию, знать четкие процедурные правила политики и бизнеса, за соблюдением которых призвана следить действительно независимая судебная власть и общественность. Лишь в этом случае субъекты согласительной политической системы могут не только доказать лучший позитивный результат своей профессиональной деятельности, но и вызывать интерес к своей работе у рядовых граждан. Подчеркнем, что основное предназначение согласительных политических систем – это восстановление доверия к институтам власти и укрепление легитимности государственных органов. Это как раз то, что сегодня нужно российскому обществу и государству.
Необходимость перехода всей системы государственных органов на правила открытой профессиональной политики давно осознана российским обществом, гражданами, на себе испытывающими всю тяжесть бюрократического государства. Однако объективной потребности перехода России на цивилизованные общемировые правила профессиональной политики никак не хочет признать отечественное чиновничество и партийные функционеры. Для многих из них переход на профессиональные и публичные правила политики означает немедленную политическую смерть. Ибо новый характер взаимоотношений с людьми профессиональных политиков и чиновников в рамках открытого согласительного политического процесса определяется не расплывчатыми политическими лозунгами или абстрактными социальными обещаниями, а конкретными положениями партийных программ и даже договорными обязательствами. Пока что, однако, ни одна из существующих политических партий не способна на это. Единственным исключением из правил, на наш взгляд, можно назвать избирательную кампанию по выборам губернатора Красноярского края, когда один из кандидатов – С. Глазьев – предложил избирателям письменный договор о своей политической и социальной ответственности за вывод экономики края из кризисного состояния. Это с большим интересом было воспринято населением края, отдавшим ему более 20% голосов уже в первом туре выборов. К сожалению, этот позитивный опыт не был должным образом изучен ни политическими партиями, ни законодателями.
Как следует из сравнительной характеристики согласительных и мобилизационных политических систем, лишь в первых граждане, народные массы выступают в качестве полноправных участников политики. Рядовые граждане, группы граждан имеют все возможности становиться участниками согласования интересов общества и государства как непосредственно, так и через соответствующие общественные, партийные и государственные структуры. Как следствие, согласительные политические системы требуют постоянного развития и совершенствования всего комплекса политических прав и свобод граждан, в особенности процедурных механизмов их реализации. Отсутствие правовых гарантий постоянной возможности участия граждан в согласительных процедурах однозначно ведет к откату, к мобилизационному типу развития общества со всеми серьезными рисками социальных конфликтов.
Эпизодически предпринимавшиеся попытки перевода советской мобилизационной политической системы на открытые согласительные начала были достаточно заинтересованно восприняты рядовыми избирателями. Это показало их желание и способность пользоваться современными достижениями мировой политической культуры. Мы уже приводили примеры не только высокой явки российских избирателей на референдуме по учреждению поста всенародно избираемого Президента Российской Федерации, на первых альтернативных выборах депутатов Государственной Думы, Совета Федерации. Эти акты народного волеизъявления наглядно продемонстрировали скептикам демократического пути развития России, что у российских граждан есть высокий демократический потенциал и желание участвовать в реальной политике. Однако проведение федеральных и региональных референдумов, альтернативных состязательных выборов оказалось коротким и временным демократическим эпизодом. Эти события не сопровождались развитием других точечных, но не менее действенных форм участия граждан в политике, таких, как петиции, обращения, публичное обсуждение общественно значимых вопросов, гласные парламентские расследования, открытые формы партнерства бизнеса и власти по развитию гражданских инициатив.
К сегодняшнему дню удельный вес даже таких массовых институтов, как выборы и референдумы, стал стремительно сокращаться. Не был оформлен даже их статус, не говоря об отладке процедурного механизма их работы, а тем более об их массовой пропаганде и усвоении гражданами. Правящая бюрократия вместо разъяснения преимуществ республиканской формы организации власти, совершенствования механизмов политического участия граждан и развития горизонтальных структур гражданского общества занялась укреплением исключительно функций президентской власти и строительством очередной пропрезидентской партии власти. Сегодня мы с сожалением констатируем, что за эти годы не получили своего статусного и процедурного развития даже элементарные формы парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти, полностью отсутствует институт парламентской оппозиции. Серьезным сдерживающим фактором их развития стало и отсутствие специальных законодательных наработок в этой области.