Роль второй палаты парламента отводилась реформированному Государственному совету. Идея реформы Государственного совета (причем изначально в противовес Думе) возникла еще в июне 1905 года. Тогда Совет министров в ходе обсуждения булыгинского проекта обнаружил, что тот имеет "сходство с конституционным строем", что противоречило многократно высказываемой воле императора Николая II сохранить самодержавие незыблемым, а также его прямому указанию, чтобы проект не имел последствием "конституционный образ правления". Поэтому стало вполне очевидным, что с учреждением Думы значительно изменятся условия осуществления в стране власти, причем не только и не столько в силу определенных формулировок закона, сколько в результате деятельности выборного органа. В связи с этим Совет министров поручил Д. М. Сольскому (который в 1905 году был председателем Государственного совета, а до этого уже достаточно долго находился в его составе и возглавлял департамент экономии) "заняться вопросом о преобразовании Совета для согласования деятельности обоих законосовещательных учреждений". Цель определила все содержание реформы: роль Государственного совета как верхней палаты, личный состав и способы его формирования, его права и место среди других высших государственных институтов. 20 февраля 1906 года был утвержден закон, осуществивший реформу Государственного совета. Позже его положения вошли в текст Основных государственных законов Российской империи (далее – Основные законы).
Видя, что в лице Государственного совета царское правительство приготовило "узду" для и без того избираемой невсеобщими, непрямыми и неравными выборами Государственной думы, оппозиционные самодержавию силы начали добиваться скорейшего упразднения Государственного совета. Наиболее резкие оценки ситуации, сложившейся в связи с рассматриваемой реформой Государственного совета, давали большевики: "Закон 20 февраля, превращающий Государственный совет в верхнюю палату, еще больше ухудшает положение о Думе, стараясь окончательно свести ее на роль бессильного совещательного придатка к самодержавной бюрократии" [15] .
Реформированный Государственный совет состоял из назначенных царем лиц. А другая половина уже нового Государственного совета избиралась по куриям: от губернских земских собраний – 34 члена; от съездов землевладельцев в неземских губерниях – 22 члена; от дворянских обществ – 18 членов; от православной Церкви – 6 членов; от Академии наук и университетов – 6 членов; от организаций торгового купечества – 6 членов и от организаций предпринимателей-промышленников – 6 членов. Таким образом, выборная часть Государственная совета в полном составе насчитывала 98 членов. При этом был разработан такой способ формирования и предусмотрено такое представительство, которые позволили бы доминировать дворянству. С апреля 1906 по февраль 1917 года в составе Госсовета было 427 членов: 202 назначенных к присутствию и 229 выборных, из коих потомственными дворянами были свыше 90% назначенных и около 84% выборных [16] .
По общему правилу, срок полномочий выборных членов Государственного совета составлял 9 лет, причем каждые три года в указанных куриях переизбиралась одна треть состава. Единственное исключение было установлено для земских собраний и съездов землевладельцев. Поскольку срок полномочий губернских земских собраний составлял три года, то считалось, что они не могут выбирать представителей на время большее, чем длятся их полномочия. Поэтому они избирались на три года и выбывали все одновременно. Съезды землевладельцев избирали членов Государственного совета в тех губерниях и других частях России, где не было земств, поэтому для избранных ими членов Государственного совета был установлен такой же срок полномочий, как и членов этой палаты от земских собраний. В 1912 году в статью 17 Учреждения Государственного совета было внесено дополнение, согласно которому сейм Финляндии мог избирать двух членов этой палаты, однако сейм указанным правом так и не воспользовался.
Как мы видим, принципы формирования Государственного совета отличались от принципа образования Государственной думы (срок полномочий депутатов Государственной думы составлял 5 лет, а перевыборы всех депутатов проводились одновременно). Выборы в Государственную думу, хотя и не были всеобщими, равными и прямыми, проводились по территориальному принципу. Государственный совет же, во-первых, наполовину назначался императором, а во-вторых, другая половина его членов избиралась от организаций, то есть формировалась на основе корпоративного принципа.
При выборах членов Государственного совета применялся и повышенный по сравнению с выборами депутатов Государственной думы возрастной ценз пассивного избирательного права. При выборах депутатов Государственной думы возрастной ценз составлял, как уже отмечалось, 25 лет, а при выборах членов Государственного совета – 40 лет. По всем остальным параметрам избранным в члены Государственного совета могло быть лицо, имевшее право быть избранным депутатом Государственной думы. Была законодательно закреплена несовместимость должностей депутата Государственной думы и члена Государственного совета.
Статья 64 Основных законов прямо устанавливала, что "Государственный совет и Государственная дума пользуются равными в делах законодательства правами". Первой рассматривала законопроект та палата, в которую он поступал первоначально, и затем передавала в другую палату. Статья 68 Основных законов говорит об этом следующим образом: "Законодательные предположения рассматриваются в Государственной думе и, по одобрении ею, поступают в Государственный совет. Законодательные предположения, предначертанные по почину Государственного совета, рассматриваются в Совете и, по одобрении им, поступают в Думу". Надо отметить, что среди законопроектов, инициированных в Государственном совете, было несравненно меньше тех, рассмотрение которых начиналось в Государственной думе (за первые шесть лет работы Государственного совета по его инициативе обсуждалось только шесть законопроектов [17] ). Одной из причин этого было негативное отношение кадетов (а партия конституционных демократов имела довольно много активных членов в Госсовете) к Государственному совету в том виде, как он был создан, и к его праву готовить законопроекты и начинать их рассмотрение.
Согласно Учреждениям Государственной думы и Государственного совета (соответственно статьи 55 и 54), подписанное не менее чем тридцатью членами палаты письменное заявление, в котором содержалось законодательное предположение, подавалось председателю этой палаты. После этого назначалось обсуждение всей палатой желательности внесения изменений в действующий закон или принятия нового закона. На это обсуждение приглашались министры или главноуправляющие, к ведению которых относилось законодательное предположение (об этом их извещали не позднее чем за месяц). В случае если палата признавала желательным выступить с законодательной инициативой, она обращалась к соответствующему министру или главноуправляющему, которому и надлежало подготовить и внести законопроект. Если же министр или главноуправляющий отказывался сделать это, то палата поручала разработку законопроекта одной из своих комиссий. Однако никаких сроков, в течение которых министр (или главноуправляющий) обязан был либо отказаться, либо внести законопроект, установлено не было. Поэтому представители правительства могли просто затяну ть процедуру внесения законопроекта практически до бесконечности. Государственный совет, как уже подчеркивалось, довольно редко выступал с законодательными инициативами, поэтому он не выработал какой-либо устойчивой практики борьбы с подобным затягиванием. Государственная дума же стала поручать своим комиссиям параллельно с министрами (главноуправляющими) разрабатывать законопроекты. Такая практика была признана Сенатом незаконной, и с ней активно и последовательно боролось правительство.
Для принятия законопроекта требовалось его одобрение каждой из палат. Основные законы не предусматривали никаких последующих действий в случае отклонения законопроекта одной из них. Вместе с тем, на практике были выработаны некоторые согласительные процедуры, применявшиеся, когда сторонники законопроекта из одной палаты надеялись найти компромиссный вариант, который был бы принят обеими палатами. После одобрения двумя палатами законопроект, для того чтобы стать законом, подлежал утверждению императором. Подавал его на подпись царю (независимо от того, какая из палат принимала законопроект первой, а какая – второй) председатель Государственного совета. Император обладал правом абсолютного вето. Если законопроект не получал одобрения одной из палат или не был утвержден монархом, то его нельзя было вносить на повторное рассмотрение в течение той же сессии.
Стоит иметь в виду, что император мог по предложению Совета министров принимать акты, имеющие силу закона в период между сессиями Государственной думы, если признавалась вызванная чрезвычайными обстоятельствами необходимость. После созыва Государственной думы такой акт должен был быть ей представлен, затем пройти процедуру утверждения и Государственной думой, и Государственным советом. Если одна из палат отклоняла этот акт, то он терял силу. Однако созыв Государственной думы был прерогативой царя, и он мог при желании отложить его на относительно долгое время. Тем не менее Основные государственные законы указывали, что акты, принятые императором в порядке законодательства, вызванного чрезвычайными обстоятельствами, не могли вносить изменения в сами Основные законы, в Учреждения Государственного совета и Государственной думы, в постановления о выборах в Совет или в Думу.
Государственная дума и Государственный совет участвовали в принятии не только законов, но и государственного бюджета, хотя и бюджетные права их были несколько ограниченными. "Кредиты на расходы Министерства императорского двора, вместе с стоящими в его ведении учреждениями, – говорится в статье 73 Основных законов, – в суммах, не превышающих ассигнований по государственной росписи на 1906 год, обсуждению Государственного совета и Государственной думы не подлежат". Не подлежали также обсуждению указанными палатами и изменения указанных кредитов, которые обусловливались постановлениями Учреждения об императорской фамилии в соответствии с произошедшими переменами в царской семье. При принятии бюджета палаты парламента были ограничены уже взятыми Россией обязательствами: "…не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным долгам или по другим, принятым на себя Российским государством, обязательствам". При этом правила рассмотрения бюджета Государственной думой выделяли забронированную и незабронированную части государственной росписи. Под забронированной частью понимались ассигнования, опиравшиеся на существующие законы, штаты и высочайшие повеления, которые Дума не имела права исключать. Совет министров, как это показала практика, начиная с 1907 года, когда впервые обсуждали бюджет на 1908 год, стремился забронировать как можно бо́льшую часть бюджета. В результате этого бюджетные права первого российского парламента были не очень-то широки.
Палаты парламента обладали все же и некоторыми контрольными полномочиями. В частности, как явствует из статьи 66 Основных законов, "Государственному совету и Государственной думе в порядке, их учреждениями определенном, предоставляется обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему сенату, с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений, действий, кои представляются незакономерными". Однако министры и другие члены правительства, а равно и Совет министров в целом не несли ответственности перед палатами парламента. Правительство же формировалось без какого-либо участия Государственной думы или Государственного совета.
Таким образом, в результате принятия Основных законов 23 апреля 1906 года в России появилась первая Конституция, хотя и далекая от идеалов конституционализма, а абсолютная монархия уступила место дуалистической. Первый российский парламент появился как вынужденная уступка царя революционному движению. При этом, однако, было сделано все возможное, чтобы парламент оказался как можно менее влиятельным, а в его составе преобладало дворянство. Император в начале XX века всячески избегал перемен и надеялся сохранить прежние устои, опираясь на верное трону и крепкое, как представлялось, дворянство и лояльное самодержавию, как тогда казалось, крестьянство. Тем не менее развивающийся капитализм размывал прежнюю сословную структуру общества, требовал замены отжившей системы управления новой, которая была бы адекватна складывающимся политическим и экономическим реалиям. Неспособность и неготовность российской монархии к обновлению в соответствии с меняющимися политическими и экономическими условиями жизни и привели в конце концов к еще более сильным революционным потрясениям.
Глава 2 Российское государство в новой истории
2. 1. Временная российская республика (февраль 1917 – январь 1918)
Время с февраля 1917 (свержение монархии) по январь 1918 года (разгон Всероссийского учредительного собрания) традиционно характеризуется как период двоевластия. Описание данного отрезка отечественной истории строилось на основе советских идеологических штампов и стереотипов. При этом большинство упреков и обвинений было направлено исключительно в адрес российских парламентских учреждений и демократических выборных процедур. Какими только эпитетами они не награждались! Между тем за эти несколько месяцев Россия совершила подлинный прорыв в осмыслении своей государственности и перспектив демократического развития. Конституционные наработки Временного правительства в области республиканского государственного обустройства России, разделения исполнительной и законодательной ветвей власти, использования процедуры свободных выборов создали предпосылки для легитимации новых государственных учреждений и перехода России к республиканской форме правления.
Катализатором этих реформ стало объединение усилий всех партий по выборам Всероссийского учредительного собрания. Ведь формально его созыв не только подводил черту в развитии монархии в России, но и впервые создавал условия для конституирования подлинных парламентских учреждений. Это тем более важно отметить сегодня, когда роль самостоятельного и независимого парламента в России вновь подвергнута сомнению. Подлинный смысл работы по созыву Всероссийского учредительного собрания состоял вовсе не в навязывании "буржуазных" парламентских порядков, как это утверждалось долгие годы большевиками, а в попытке мирной трансформации российской монархии в республику и поиске оптимальной модели взаимоотношений представительных и исполнительных структур власти. При этом процесс народного волеизъявления на выборах Всероссийского учредительного собрания был прежде всего направлен на сохранение целостности российской государственности, ее перевод на республиканскую систему организации государственной власти при передаче всей полноты власти от монарха российским гражданам.
После вынужденного отречения от престола императора Николая II (2 марта 1917 года) страна объективно оказалась перед выбором дальнейшего пути развития. Важно, что экс-император предписал преемникам "править делами государства в полном и нерушимом единении с представителями народа в законодательных учреждениях на тех началах, какие будут ими установлены" [18] . Это предписание адресовалось не столько рядовым подданным Российской империи, сколько основным политическим силам страны. Пожалуй, наиболее неудобным оно оказалось для сторонников конституционной монархии, так как в нем акцент делался на необходимости не просто существенного обновления всей системы российской власти, но и ее новой легитимации на основе всенародного волеизъявления. Именно поэтому прежняя сословная Государственная дума, избиравшаяся на основе невсеобщего и неравного избирательного права, не осмелилась переступить через царский указ о ее роспуске и открыто заявить о преемственности власти. Великий князь Михаил, отказавшийся принять престол, также призвал подчиниться воле "великого народа нашего, которому надлежит всенародным голосованием, через представителей своих в Учредительном собрании установить образ правления и новые основные законы государства Российского" [19] .
В процитированных документах подчеркивалось, что подлинным источником государственной власти является российский народ, а Учредительное собрание, избранное посредством всенародных выборов, должно конституировать, оформить эту власть. Таким образом, последние из русских царей, отрекаясь и отказываясь от престола, возвращали власть ее подлинному обладателю – народу, гражданам России. В этом была своя историческая закономерность. Ведь первого Романова – Михаила – также возвела на трон воля "Совета всея русской земли" (земского собора). Поэтому царская власть в России на протяжении многих столетий имела не меньшую легитимность, чем иные монархии Европы. Обращает на себя внимание сам тон последних царских указов, их желание вернуть российскую государственность не только в конституционное, но и в правовое русло. Конечно, российские императоры сделали это с большим опозданием по сравнению с той же Европой. Однако с правовой точки зрения они приняли ответственное решение.
Образовавшийся в результате отречения царя вакуум верховной власти был крайне опасен для страны, находившейся в состоянии войны. Поэтому в результате переговоров исполкома Петросовета и Временного комитета Государственной думы, которые имели хоть какую-то общественную поддержку, было сформировано Временное правительство, а также в самом общем виде определен правовой статус Всероссийского учредительного собрания. Сегодня сложно однозначно оценивать легитимность Временного правительства. Уже из его названия и персонального состава (а Временное правительство было полностью сформировано из депутатов распущенной царем Государственной думы) понятен его временный и переходный характер. Гораздо более значимы контуры политико-правового статуса Всероссийского учредительного собрания, его место и роль в легитимации новой республиканской российской государственности.
По соглашению Временного комитета Государственной думы и Петросовета вся работа по созыву Учредительного собрания строилась на основе трех принципов: выборы в Учредительное собрание должны проводиться всеобщим свободным голосованием ("общенародная воля"); к исключительной прерогативе Учредительного собрания должно относиться решение главных вопросов государственной жизни и определение формы правления ("непредрешение"); только само Учредительное собрание правомочно определять круг и границы своих задач ("хозяин Земли русской") [20] . Важно подчеркнуть, что эти принципы устраивали все основные политические силы, что послужило залогом их совместной работы по подготовке выборов Всероссийского учредительного собрания и тех документов, которые должны были быть представлены на его рассмотрение. Для выработки правовых актов было создано Юридическое совещание, которое разрабатывало Положение о выборах в Учредительное собрание, проект российской Конституции и другие документы.