Таким образом, в качестве дополнительных черт периода пролетарской диктатуры в России необходимо констатировать не только отсутствие независимой системы избирательных комиссий, которые в ряде случаев дополнялись или даже заменялись иными видами государственных органов, но и специфический характер деятельности органов внутренних дел по обеспечению политических, в том числе избирательных, прав и свобод трудящихся. Эти факторы в совокупности с уже отмеченной системой лишения отдельных категорий граждан избирательных прав, тотальным контролем за процедурой голосования привели к практически полному отторжению населения от Советов.
Это стало наиболее наглядным в начале 1920-х годов, когда после завершения Гражданской войны появилась реальная возможность возобновления выборов городских и сельских Советов. Организаторы этих выборов столкнулись с большими трудностями. Катастрофически упала явка. На выборы являлось максимум 15–20% трудящихся-избирателей. Следует учесть и то, что к этому времени перестали существовать даже остатки политических партий. Все это привело к тому, что местные и центральные Советы рабочих и солдатских депутатов стали однопартийными, их работа все более бюрократизировалась, а съезды Советов как органы власти стали постепенно утрачивать свои позиции. Так, VII съезд Советов, проходивший в декабре 1919 года, изменил порядок работы ВЦИК. До этого ВЦИК, который между съездами, по сути, был высшим органом государственной власти в стране и постоянно действующим институтом, собираясь на свои заседания порой по несколько раз в месяц. По постановлению VII съезда Советов, ВЦИК стал собираться на сессии раз в два месяца, а в промежутках между сессиями его заменял президиум. Переход к сессионному порядку работы обосновывался тогда тем, что в результате этого члены ВЦИК могли больше работать на местах, в массах, им не было нужды постоянно находиться в Москве. Но каковы бы ни были мотивы принятия этого решения, на практике это неизбежно привело к серьезному повышению роли узких по составу органов – Президиума ВЦИК и Совета народных комиссаров (правительства), опиравшихся на назначаемый аппарат.
Съезды Советов также стали созываться реже. Основной закон 1918 года предусматривал созыв Всероссийских съездов дважды в год. В 1918 году они созывались трижды, но уже в 1919 году собрался только один Всероссийский съезд Советов, в 1920 году – также один. Естественно, сокращение числа проводимых съездов можно было бы связать с тяжелым военным положением, но и после окончания Гражданской войны ситуация отнюдь не изменилась. В 1921–1922 годах были созваны по одному Всероссийскому съезду Советов. С образованием в 1922 году Союза Советских Социалистических Республик (СССР) ежегодно созывались уже Всесоюзные съезды Советов. Уже со второй половины 1920-х годов съезды начинают созывать реже, чем раз в год (с 1922 года по 1936 год прошло всего восемь Всесоюзных съездов Советов), а промежутки между сессиями ЦИК все увеличивались. Возобновившаяся тенденция к усилению централизации все больше приводила к отрыву советской власти от масс трудового населения и все большей ее концентрации в руках высшего партийно-советского руководства.
Происходило это еще и потому, что еще в начале 20-х годов был сформирован секретариат ЦК РКП(б), который в 1922 году в качестве генерального секретаря возглавил И. В. Сталин. Именно генеральный секретарь руководил подбором руководящих кадров, в том числе и для высших советских органов. Кандидаты, делегируемые на съезды Советов, стали обязательно согласовываться в губкомах партии. Все это не оставалось незамеченным населением, избиратели стали еще больше игнорировать процедуры голосования, становившиеся все более формальными. Очередная выборная кампания в 1923 году показала, что явка на выборы по-прежнему не дотягивает до минимума в 35%, определенного в инструкциях по выборам. Участились случаи формального проведения избирательных собраний, когда кандидаты ставились на голосование уполномоченным по выборам или членами избирательных комиссий.
Для преодоления этих негативных тенденций в октябрьской 1924 года резолюции РКП(б) "Об очередных задачах работы в деревне" был выдвинут лозунг "оживления" Советов. Инструкция Президиума ЦИК СССР "О перевыборах в Советы" от 16 января 1925 года свела воедино разрозненные правила проведения избирательных собраний и установила единую систему избирательных комиссий, во главу угла работы которых была поставлена задача повысить явку избирателей и достичь определенного социального состава Советов.
Единая система избирательных комиссий включала в себя сельские, волостные (районные), уездные (окружные), губернские (областные) и городские избирательные комиссии. Формирование избирательных комиссий было возложено на соответствующие органы государственной власти. Так, губернские (областные) избирательные комиссии назначались губернским (областным) исполнительным комитетом. В состав комиссии входило пять человек: два представителя от губернского (областного) исполнительного комитета, два делегата от местных крестьянских организаций (комитеты взаимопомощи и другие) и один представитель от губернского (областного) объединения профессиональных союзов. Таким образом, изначально в основу механизма формирования комиссий также был положен принцип классового представительства. Формально он должен был гарантировать соблюдение интересов рабочих и крестьян и их гегемона – партии большевиков. Уездные (окружные) избирательные комиссии также избирались в составе пяти человек: председатель комиссии назначался губернской (областной) избирательной комиссией, по одному делегату выбирали исполнительный комитет уезда (округа) и уездное (окружное) бюро профессиональных союзов, два члена комиссии избирались местными крестьянскими организациями. Волостные (районные) избирательные комиссии состояли из трех человек: председателя, назначаемого уездной (окружной) избирательной комиссией, одного члена, назначаемого волостным (районным) исполнительным комитетом, и одного члена от сельского Совета.
По-разному проходило формирование избирательных комиссий в городах и селах. Так, городские избирательные комиссии состояли из пяти человек: председатель, назначаемый соответствующей вышестоящей избирательной комиссией (губернской, окружной, уездной), и четыре представителя – по одному от городского Совета, от профсоюза, от Красной Армии и от общегородского делегатского собрания работниц. Сельские избирательные комиссии образовывались в следующем составе: председатель, назначаемый волостной (районной) избирательной комиссией, один представитель сельского Совета и один представитель, специально избираемый на общем собрании избирателей села.
Таким образом, система советских избирательных комиссий имела ряд важных особенностей. Прежде всего, это отсутствие у них собственного штатного аппарата и запрет вознаграждения членам комиссии за выполняемую работу. Для выполнения возложенных на комиссии задач предусматривалось использование аппарата соответствующего исполнительного комитета или сельского Совета. Это, с одной стороны, позволяло сокращать бюджетные расходы государства, но, с другой стороны, ставило их под контроль государственных и партийных органов, в первую очередь – исполкомов Советов и местных парткомов. Тем не менее формально комиссии были призваны выполнять вполне самостоятельные функции: наблюдение за законностью и своевременностью производства выборов на соответствующей территории; руководство работой нижестоящих избирательных комиссий и их уполномоченных по выборам; подготовка представлений исполнительным комитетам о роспуске нижестоящих избирательных комиссий и об отводе отдельных их членов; рассмотрение протестов и жалоб на действия нижестоящих избирательных комиссий.
Все это указывает на ряд изначальных дефектов советской системы избирательных комиссий, от которых они так и не смогли избавиться. Во-первых, это принцип жесткой централизации и фактического дублирования системы построения Советов, полного встраивания их в вертикаль исполнительной власти. Так, нижестоящие избирательные комиссии подчинялись вышестоящим, которые были обязаны контролировать их деятельность, что достигалось прежде всего путем назначения представителя вышестоящей комиссии в нижестоящую в качестве ее председателя. Во-вторых, это исключительно формальное присутствие в комиссиях представителей общественных организаций. В-третьих, это принцип формальной ответственности комиссий перед законом, который на деле означал их ответственность, прежде всего, за социальный, классовый состав избираемых органов. В случае проникновения в их состав классово чуждых элементов они обязаны были ставить перед соответствующим исполнительным комитетом вопрос о роспуске избирательной комиссии либо об отводе отдельных ее членов.
Таким образом, изначально главной целью создания советской системы избирательных комиссий являлось комплектование любым путем нужного кадрового состава избираемых органов, что привело к полной зависимости комиссий от органов власти. Отсутствие же собственного аппарата и финансовых ресурсов привело к тому, что рабочие и крестьяне перестали ходить на выборы. Поэтому в мае 1925 года Президиум ЦИК СССР вынужден был повести "решительную борьбу с неправильными действиями и упущениями со стороны избирательных комиссий" [34] . Итогом "решительной борьбы" явилось постановление Президиума ЦИК СССР от 2 октября 1925 года "О порядке выборов в Советы и съезды Советов", в котором для улучшения общего руководства избирательной кампанией и рассмотрения жалоб на действия краевых (областных) и губернских избирательных комиссий, а также Избирательных комиссий автономных республик и областей Центральным исполнительным комитетам союзных республик было предложено учредить при них центральные избирательные комиссии [35] .
Таким образом, к середине 1925 года в РСФСР в организационном плане была сформирована единая система избирательных комиссий во главе с Центральной избирательной комиссией РСФСР, призванной гарантировать заданный классовый состав избираемых органов в соответствии с принципами классовой диктатуры, установленными Конституциями РСФСР 1918 и 1925 годов. Включенность избирательных комиссий того времени в единую систему исполнительных органов власти была предопределена большевистской политикой классового господства пролетариата над крестьянством и полным отстранением от выборов так называемых "экспроприаторов".
Данная система избирательных комиссий просуществовала до принятия Конституции СССР 1936 года, полностью изменившей систему государственных органов и избирательную систему.
Основным результатом создания единой системы избирательных комиссий стало формальное "оживление" Советов, выразившееся в стремительном увеличении числа избирателей, принимавших участие в выборах. Начиная с 1923 года явка на выборы каждый год увеличивалась на 10%, к 1934 году достигнув на выборах в городские Советы 91%, на выборах в сельские Советы – 83% [36] . Эти результаты были получены, конечно, не за счет реального вовлечения избирателей в работу представительных органов власти. На деле был создан жесткий механизм давления на избирателей, точнее сказать, административно-политического надзора за обязательным участием граждан в собраниях избирателей и тотального контроля за результатами открытого голосования в поддержку безальтернативных кандидатов. Сыграла свою роль и жесткость партийного давления на организаторов выборов и всю систему избирательных комиссий, которые стали соревноваться в выведении завышенных показателей явки и итогов голосования.
Таким образом, уже первый период становления советской власти в форме съездов Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов характеризовался стремительным изменением воззрений большевистской партии на массовое участие трудящихся в работе Советов. Изначально большевики предполагали максимально децентрализованную организацию государственной власти. Однако под влиянием ряда внутренних факторов такие представления стали видоизменяться уже в начале 20-х годов. К числу этих факторов в первую очередь следует отнести Гражданскую войну и установившуюся к 1922 году монополию Коммунистической партии на власть. Эти два обстоятельства сказались на всем дальнейшем развитии страны, в том числе и на системе управления. Американский историк А. Рабинович, работы которого в свое время были запрещены в СССР и которого вряд ли можно назвать защитником Советов, писал, что первые "феноменальные успехи большевиков в значительной степени проистекали из характера партии в 1917 году. И здесь я имею в виду вовсе не смелое и решительное руководство Ленина (огромное историческое значение которого бесспорно) и не вошедшие в поговорку (хотя и сильно преувеличенные) организационное единство и дисциплину большевиков. Здесь важно подчеркнуть присущие партии сравнительно демократическую, толерантную и децентрализованную структуру и методы руководства, а также ее, в сущности, открытый и массовый характер" [37] .
Однако к моменту окончания гражданской войны в партии и в Советах от этих методов не осталось и следа, вместо открытости и обсуждения различных точек зрения возобладал жестко конфронтационный менталитет. Военный принцип: "кто не с нами – тот против нас", а также "начальству виднее" – стал доминирующим. На наш взгляд, справедливую оценку влияния Гражданской войны на политическую обстановку в партии и в Советах дает и американский историк С. Коэн. В своей книге о Бухарине он пишет: "Опыт Гражданской войны и "военного коммунизма" глубоко видоизменил как партию, так и складывающуюся политическую систему. Нормы партийной демократии 1917 года так же, как и почти либеральный и реформистский облик партии начала 1918 года, уступили дорогу безжалостному фанатизму, жестокой авторитарности и проникновению "милитаризации" во все сферы жизни. В жертву была принесена не только внутрипартийная демократия, но также децентрализованные формы народного контроля, созданные в 1917 году по всей стране – от местных Советов до фабричных комитетов" [38] .
Соглашаясь с отмеченными западными исследователями изменениями в образе мышления, организации и характере работы партийного и советского аппарата, нельзя не заметить, что они несправедливо умалчивают о внешнеполитических факторах, с которыми в то время столкнулась Советская Россия. В мире вновь стала возрастать военная опасность, началась гонка вооружений. Как следствие, наша страна вынужденно вступила в период форсированной индустриализации и создания военно-промышленного комплекса. Это привело не только к полному сворачиванию новой экономической политики, но и "закручиванию гаек" в политической системе.
О возможности деятельности других политических партий уже никто не вспоминал. При этом следует отметить, что формального запрета на их деятельность не было. Не было и юридического закрепления столь привилегированного положения ВКП(б). Эта идеологическая догма втолковывалась людям как объективная и историческая неизбежность, как высший закон мировой революции. Даже малозначимые общественные организации в соответствии с новым Положением 1932 года приписывались к тем или иным государственным ведомствам и ставились под жесткий партийный контроль. Эта участь не миновала и профсоюзы. Произошло их полное огосударствление в связи с передачей им ряда функций наркомата труда. Фактически в стране уже в начале 1930-х годов сложилась единая партийно-государственная иерархическая управленческая система, построенная по территориальному и производственному принципу. Реальная власть была сосредоточена в руках узкой группы лиц, составлявших Политбюро ЦК ВКП(б), а затем – одного Сталина. Советы полностью утратили свои даже узкоклассовые функции, провозглашенные в Конституции.
2. 3. Сталинская административно-командная вертикаль
В середине 30-х годов XX века, после того как на XVII съезде ВКП(б) было объявлено о победе социализма в стране, видные теоретики большевистской партии задались вопросом: как на деле пойдет предсказанный классиками марксизма процесс отмирания пролетарской государственности? Ведь если в стране исчезли остатки бывших эксплуататорских классов, то государство диктатуры пролетариата должно было уступить место новым общественным формам организации власти. Процесс отмирания пролетарской государственности и передачи ряда его функций обществу должен был привести к развитию советской демократии, укреплению начал общественного самоуправления, сокращению числа чиновничества. Подобные идеи были весьма популярны у многих партийных и государственных деятелей того времени. Общество же к тому времени уже испытывало колоссальную морально-психологическую усталость от единоначалия и директивности в управлении страной.
Однако идея демократизации и разгосударствления общественной жизни подверглась жесткой критике генеральным секретарем большевистской партии И. В. Сталиным. На тех, кто говорил о создании бесклассового общества и отмирании государства, связывая с победой социализма затухание классовой борьбы и установление гражданского мира в стране, он обрушился еще на объединенном Пленуме ЦК и ЦКК ВКП(б) в январе 1933 года. В противовес идее отмирания государства Сталин выдвинул на первый план тезис об усилении диктатуры пролетариата вплоть до полного построения коммунизма. Детально этот тезис был развит в его докладе на XVIII партийном съезде в 1939 году. Процесс отмирания должен был проходить, по мысли Сталина, через усиление государства. Это он называл диалектикой его развития.
Усиление роли государства в социалистическом (а в будущем и коммунистическом) строительстве Сталин понимал однозначно – через призму усиления принудительной, репрессивной стороны диктатуры пролетариата. Эти тезисы Сталина логически вытекали из высказанного им еще в 1928 году, а затем разверну того в речи на февральско-мартовском Пленуме ЦК ВКП(б) в 1937 году тезиса о том, что по мере успехов строительства социализма будет якобы усиливаться сопротивление классового врага. Таким образом, по мысли Сталина, стране в новых условиях требовалась новая, еще более жесткая организация власти, которой следовало закрепить изменившиеся соотношения классовых сил. Вместе с тем она должна была усилить влияние государства диктатуры пролетариата, а точнее, сложившейся уже в начале 30-х годов единой партийно-государственной системы управления экономикой и социальными процессами [39] .
К числу факторов, существенно повлиявших на решение о подготовке проекта сталинской Конституции, следует отнести и все более сложное международное положение СССР. Страна оказалась в международной изоляции, ей были нужны новые стратегические инициативы ввиду усилившейся военной конфронтации. В 1934 году СССР вступил в Лигу Наций и инициировал предложение о создании системы коллективной безопасности против возможного агрессора. Одновременно нужно было изменить представление о нашей стране на Западе, чему и должно было способствовать принятие новой Конституции, отменившей бы ограничения прав граждан по классовому принципу и содержавшей бы набор прав и свобод, соответствующий мировым демократическим стандартам [40] .