Однако в Конституционной комиссии были и другие предложения. Так, в записке, поданной в комиссию председателем подкомиссии по внешнеполитическим вопросам М. М. Литвиновым, предлагалась несколько иная схема высших органов государственной власти СССР, а именно: "Совет Народных Депутатов СССР как будущий общесоюзный парламент – Председатель Совета Народных Депутатов СССР как глава государства". В этой схеме на первый план выдвигается высший представительный орган государственной власти – Совет народных депутатов СССР, полномочия единоличного (а не коллегиального) главы государства были неразрывно связаны с компетенцией Совета. Самостоятельные функции главы государства носили в основном представительский характер.
В этой схеме были усилены полномочия Совета народных депутатов СССР в отношении контроля за деятельностью правительства. Конечно, речь в ней не шла о самостоятельном парламенте, но это была попытка существенно укрепить роль высшего выборного, представительного органа государственной власти, усилить его контроль за деятельностью государственного аппарата.
В доработанном проекте структуры центральных и местных органов было еще одно важное новшество: в качестве местных органов власти намечались краевые, областные, окружные, городские, районные и сельские Советы народных депутатов, избираемые трудящимися путем прямых выборов. Советы эти должны были работать в сессионном порядке и избирать свои исполнительные органы – исполкомы, ответственные перед избравшими их Советами. Следует еще раз напомнить, что до этого в качестве местных органов действовали съезды Советов, а в промежутках между съездами – исполкомы соответствующих уровней. Енукидзе в своей записке предлагал выбирать исполкомы не на съездах, а напрямую избирателями, устранив съезды. В итоге было принято компромиссное решение. Советы сохранили свой постоянный статус. В целом эта мера была направлена на расширение функций представительных органов власти. Именно им были подчинены исполкомы. Однако за рамками этой схемы оставалась деятельность партийных комитетов, которые и осуществляли фактическое руководство и Советами, и их исполкомами.
Известную трансформацию претерпели и наработки подкомиссии по вопросам избирательного права. Первоначально выборы предлагалось проводить по производственным округам (то есть по предприятиям и учреждениям). На выборах в высшие Советы избирательными округами должны были являться края, области и республики без учета численности проживающего в них населения. Определялось, что выборы правомочны, если в них участвовало не менее 75% от общего числа избирателей. В проекте инструкции о порядке проведения выборов было записано, что "списки кандидатов или отдельные кандидаты в народные депутаты могут вноситься (предлагаться) партийными, профсоюзными, общественными организациями, колхозами и отдельными гражданами как на предвыборных собраниях, так и опубликовываться в печати или путем вывешивания". Иначе говоря, кандидатов в депутаты могли выдвигать не только партийные, профсоюзные, общественные организации, трудовые коллективы, но и отдельные граждане. К числу наиболее значительных новелл следует отнести также предложения сделать выборы не только равными, прямыми и тайными, но и всеобщими, то есть отменить ограничения избирательных (а следовательно, и иных политических и гражданских прав) по классовому признаку. Были сформулированы и другие предложения, в частности об усилении депутатской неприкосновенности. Устанавливалось, что депутаты не могу т быть привлечены к ответственности государственными (имелся в виду НКВД) и судебными органами без согласия высшего органа государственной власти.
Большие споры в подкомиссии вызвал вопрос о конструировании избирательных округов. Что касается выборов в сельские, районные и городские Советы, то тут все были согласны на выборы по производственному признаку. Однако выборы в вышестоящие Советы предлагалось проводить по избирательным округам, пропорциональным численности населения. Это предложение содержалось и в записке Института советского строительства и права, где доказывалось, что принятый подкомиссией первоначальный вариант, когда в качестве избирательных округов при выборах в Верховный Совет должны были выступать края, области и республики, нарушает принцип равенства выборов, поскольку численность населения в них различна.
В записках ученых содержались и предложения по уточнению правового статуса депутата, порядку отзыва депутата. Так, в качестве одного из оснований для отзыва депутата называлось нарушение генеральной линии ВКП(б). После дискуссии все-таки было учтено предложение о выборах не только равных, но и всеобщих. Положения о "лишенцах" из проекта Конституции были изъяты. Однако организация выборов предполагалась все еще по производственному принципу, и в качестве избирательных округов по выборам в Верховный Совет СССР по-прежнему назывались края, области и республики, что вело к фактическому неравенству выборов.
Отказ от производственного принципа и переход к более демократическим территориальным избирательным округам, пропорциональным численности населения, произошел уже на заключительном этапе работы над конституционным проектом. Тогда же из него были изъяты положения о праве на инициативу (личную и групповую), о правах коллективов и общественных организаций. Особо следует отметить, что в сторону демократизации были пересмотрены принципы взаимоотношений исполнительной и судебной власти. В частности, был отвергнут принцип подчинения суда исполнительной власти и предложено, чтобы председатель, его заместители и члены Верховного суда СССР не назначались правительством, а избирались Верховным Советом СССР. Точно так же и Прокурор СССР должен был назначаться не правительством (как предлагали Крыленко и Вышинский), а Верховным Советом СССР. Эти предложения рабочей группы вошли затем и в окончательный текст Конституции СССР.
При окончательном редактировании проекта в раздел "Государственное устройство" была внесена важная формулировка, определявшая, что СССР "есть союзное государство, образованное на основе добровольного объединения равноправных советских социалистических республик", хотя в более ранних предложениях говорилось об объединении народов, а не союзных республик. Принципиальное значение имела статья 1 Конституции в редакции И. В. Сталина. Она гласила: "Союз Советских Социалистических Республик есть социалистическое государство рабочих и крестьян". Эта статья заменила собой статьи 1 и 10 уже "согласованного проекта". В них говорилось, что СССР "есть социалистическое государство свободных тружеников города и деревни" (статья 1), а "советское общество состоит из свободных тружеников города и деревни – рабочих, крестьян (вариант – служащих), интеллигенции. Все они являются равноправными строителями социализма" (статья 10). В этой же статье была фраза о том, что "в Союзе ССР уничтожено деление на классы". Сталин исключил эту фразу из проекта. Однако, повторив в первоначальном проекте формулу "согласованного проекта" о том, что вся власть в СССР принадлежит Советам депутатов трудящихся (статья 3), Сталин добавил новую статью 2, в которой записал, что "политическую основу СССР составляют Советы рабочих и крестьянских депутатов – Советы депутатов трудящихся". Из этой формулировки вытекало, что Советы депутатов трудящихся – это Советы лишь рабочих и крестьянских депутатов. Упоминание об интеллигенции при этом было опущено. Тогда как в "согласованном проекте" подчеркивалось, что как рабочие и крестьяне, так и интеллигенция рассматриваются в качестве равноправных членов советского общества.
Важным этапом разработки и принятия сталинской Конституции стало ее всенародное обсуждение. И хотя в то время не существовало никаких установленных законом процедур всенародного обсуждения законопроектов, оно состоялось, так сказать, в директивном порядке. По рекомендации ЦК ВКП(б) Президиум ЦИК СССР постановил одобрить этот проект, созвать Всесоюзный съезд Советов для его рассмотрения и опубликовать проект для всенародного обсуждения.
Проект обсуждался на пленумах всех Советов и исполкомов страны, на партийных собраниях всех парторганизаций, общих собраниях всех учреждений, фабрик, заводов, колхозов, совхозов, воинских частей и т. д.
1 декабря 1936 года съезд одобрил проект Конституции и принял его за основу, избрал Редакционную комиссию во главе с И. В. Сталиным в составе 220 человек, поручив ей учесть результаты как всенародного обсуждения, так и обсуждения на съезде и представить доработанный вариант Конституции в трехдневный срок. Поправки, внесенные этой комиссией в 38 статей проекта Конституции, носили главным образом редакционный и уточняющий характер. Существенными были лишь изменения статей 35 и 49 проекта. В статье 35 был изменен порядок формирования Совета национальностей. Если ранее предусматривалось, что членов Совета национальностей делегируют Верховные Советы союзных и автономных республик и областные и окружные Советы автономных областей и округов, то теперь устанавливалось, что члены Совета национальностей избираются путем прямых выборов по национально-территориальным избирательным округам. В статье 49 расширялись полномочия Президиума Верховного Совета СССР. Ему предоставлялось право своими указами не только истолковывать действующие законы, но и устанавливать новые правовые нормы, то есть законодательствовать в промежутках между сессиями Верховного Совета.
4 декабря 1936 года проект со всеми поправками, внесенными Редакционной комиссией, был рассмотрен Пленумом ЦК ВКП(б). Доклад о проекте Конституции и о работе Редакционной комиссии сделал Сталин. Пленум практически без обсуждения одобрил проект и рекомендовал съезду Советов его утвердить. Правда, на пленуме были попытки внести в проект некоторые поправки, но они были резко пресечены Сталиным, который относился к нему как к законченному документу. Так, нарком здравоохранения Г. И. Каминский предложил добавить в статье о предметах ведения Союза ССР к словам об установлении общих начал в области просвещения и здравоохранения добавить: "и руководит эпидемиологической работой (борьбой с эпидемиями), оборонными мероприятиями". Иначе, полагал он, наркомздраву будет трудно осуществлять эту работу. Сталин в ответ бросил издевательскую реплику: "Видите! Конституция мешает ему (Каминскому) лучше работать. Чепуха какая!" Когда Уншлихт предложил уточнить понятие референдума в Конституции и указать, что это не всенародный опрос, а всенародное голосование, то Сталин в столь же грубой форме отверг и эту поправку. Скорее всего, это произошло потому, что предложение Уншлихта имело серьезный содержательный смысл. Введение института всенародного голосования давало населению действительно серьезный властный ресурс, а проведение всенародного опроса имело сугубо вспомогательный характер при монопольном господстве партии. После такой отповеди никто из участников пленума уже не решился что-то реально обсуждать.
5 декабря 1936 года Чрезвычайный VIII Всесоюзный съезд Советов утвердил новую Конституцию СССР и ввел ее в действие. С трибуны VIII съезда Советов Сталин проанализировал предложение избирать на всеобщих выборах не только депутатов Верховного Совета, но и высшее по Конституции должностное лицо государства – Председателя Президиума Верховного Совета СССР. Речь шла ни много ни мало о введении в СССР института, фактически совпадающего в основных чертах с институтом всенародно выбираемого президента. Сталин понял это предложение именно так и, рассматривая его, сознательно оперировал термином "президент". Он выступил против данного предложения, мотивируя свое мнение следующим образом: "По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету. Президент в СССР коллегиальный – это Президиум Верховного Совета, включая и председателя Президиума Верховного Совета, избираемый не всем населением, а Верховным Советом, и подотчетный Верховному Совету" [45] .
Приведенный нами краткий исторический обзор разработки и принятия Конституции СССР 1936 года показывает, что в обществе и государстве в середине 30-х годов явственно выявились две противоречивые тенденции. Главная из них состояла в стремлении Сталина и его окружения закрепить в конституционном порядке сложившуюся в стране административно-командную систему управления. Вместе с тем видно стремление со стороны ряда партийных и государственных деятелей не только противостоять диктату, но и найти новые подходы к модернизации страны и политического режима. Эта тенденция нашла свое выражение в попытках усиления роли права и реальном включении населения в управление государством. Хотя эти попытки и оказались тщетными, нельзя не отдать должного гражданскому мужеству всех тех, кто их делал, прежде всего Бухарину, сформулировавшему в середине 30-х годов новые демократические принципы функционирования политической системы в СССР. Приведенные факты показывают, что даже в 30-е годы в условиях сталинских репрессий в партии (в ее высшем руководстве) существовали серьезные разработки по созданию в России гражданского общества и его контроля за деятельностью государственного аппарата.
Несмотря на противоречивость своих положений, сталинская Конституция стала определенным шагом вперед в развитии российского народовластия. При этом речь идет не просто об изменении наименования Советов и перехода их работы на сессионную основу. По новой Конституции государственная власть переходила к регулярно переизбираемым Советам как органам представительной демократии, а исполкомы преобразовывались в исполнительно-распорядительные органы, формируемыми соответствующими Советами на своих сессиях и подконтрольные им. Вместе с тем исполкомы местных Советов были подчинены вышестоящим исполкомам, то есть находились в двойном подчинении. Следовательно, решения исполкомов могли быть изменены или отменены вышестоящими исполкомами. Они могли быть также опротестованы прокурорами. Однако постановления Советов как представительных органов не могли отменяться вышестоящими исполкомами. Не могли они и опротестовываться прокуратурой. Их отменить или изменить мог только вышестоящий Совет. Этим, хотя и формально, подчеркивался приоритет представительных органов власти, их новые принципы взаимоотношений с исполнительной властью.
Система постоянных Советов составляла своеобразную "пирамиду" Советов во главе с Верховным Советом СССР, состоявшим из двух равноправных палат – Совета Союза и Совета национальностей. Роль коллективного главы государства осуществлял Президиум Верховного Совета СССР, включавший в свой состав председателя, его заместителей (по числу союзных республик, поскольку каждый из них был председателем Президиума Верховного Совета соответствующей союзной республики), членов президиума и секретаря.
Верховный Совет формировал правительство – Совет народных комиссаров (СНК) СССР, – ответственное перед Верховным Советом и его Президиумом, избирал состав Верховного суда СССР и назначал Прокурора СССР.
В Конституции устанавливалось, что именно Верховному Совету принадлежит вся полнота государственной власти в стране. Только он может издавать законы, в то время как ранее это могли делать и Всесоюзный съезд Советов, и ЦИК СССР, и его Президиум, и СНК. Теперь же Президиум Верховного Совета в промежутках между сессиями мог издавать указы, но они считались подзаконными актами и подлежали утверждению Верховным Советом на его ближайшей сессии. Подзаконными считались и акты СНК. Полновластие Верховного Совета подчеркивалось предоставлением ему права создавать следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу, по которому он сочтет это необходимым.
Номинально по форме организации власти в СССР имелись все признаки парламентской республики. Более того, в Конституции 1936 года впервые в советском конституционном законодательстве получила некоторое отражение идея разделения властей, хотя марксистское государствоведение в то время и отрицало эту идею, считая ее присущей лишь буржуазной демократии. На высшем уровне законодательная власть была сосредоточена в Верховном Совете, исполнительная – в Совнаркоме (правительстве) СССР, а высшая судебная власть – в Верховном суде СССР. Суд был объявлен независимым и подчиненным только закону. Конечно, реальная действительность не соответствовала этой модели.
Указанные новеллы выглядели в глазах общественного мнения как внутри страны, так и особенно за рубежом весьма привлекательными. Однако за этим демократическим фасадом стояла совершенно иная реальность. В действительности никакого "разделения властей", конечно, не было. В условиях однопартийной системы и монополии Коммунистической партии на политическую власть его и не могло быть, равно как не могло быть и профессионального парламента, тем более что именно в 1936 году руководящая роль ВКП(б), ранее существовавшая фактически, впервые была закреплена в конституционном порядке в статье 126. Существовал порядок, по которому все сколько-нибудь важные вопросы государственной жизни (в том числе и кадровые) предварительно решались в партийных инстанциях (в ЦК ВКП(б) – по вопросам общесоюзного значения, в ЦК компартий союзных республик, в обкомах партии – по вопросам регионального уровня), а затем направлялись для "оформления" в советском порядке в соответствующие органы советской власти. Что касается сессий Верховного Совета СССР, то их повестки дня и "сценарий" работы, как и все выносимые на сессию законопроекты, предварительно утверждались в Политбюро ЦК ВКП(б), которое одновременно назначало комиссию ЦК для руководства проведением сессии.
Формально улучшилось и положение дел с политическими правами и свободами советских граждан. Их подробный перечень, зафиксированный в Конституции, вполне соответствовал существовавшим в то время мировым демократическим стандартам: это свобода слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, наконец, право объединения в общественные организации, профсоюзы, кооперативные объединения, спортивные, оборонные, культурные, технические и научные общества (статья 126 Конституции).