Законодательные акты в таких случаях ставили своей целью пресечение преступлений и непорядков и установление норм, гарантирующих изжитие подобных явлений. В старой, допетровской Руси в высших административных учреждениях, где функции управления соприкасались с законодательством, широко был распространен обычай "играть законами, как в карты", по выражению Петра, "прибирая масть к масти" , решать дела не по установленным законам, а на основании отдельных, сепаратных указов, или "предлагать к сочинению" новые законы при наличии существующих, почему-либо неудобных для приказных дельцов. Эти явления, столь успешно проникшие и в новые, пореформенные учреждения Петра, послужили ближайшим поводом к изданию знаменитого указа от 17 апреля 1722 года "О крепком хранении прав гражданских". Этот указ, как будет видно позднее, содержал конституционные законы эпохи Петра. В черновике, написанном самим царем, указаны и ближайшие поводы к опубликованию указа – предложение Сенатом в доклад царю дела, для разрешения которого нормы были уже раньше установлены и напечатаны, "как то в 13[‐й] д[ень] сего месяца в Сенате, хотя и не хитростию, при нас учинилось". В Сенате, отправлявшем свою деятельность под постоянным наблюдением царя, такое нарушение установленных законов произошло без умыслу, "не хитростию", а в органах подчиненного управления такой порядок стал излюбленной тактикой ябедников – "требовать на то указу и тем сочинять указ на указ, дабы в мутной воде удобнее рыбу ловить, как чинится ныне в Поместном приказе, толкуя наш указ о наследстве противным образом" .
Внешняя недисциплинированность, грубое нарушение установленных порядков ведéния дел в Сенате, этом высшем административном учреждении государства, послужили основанием, а одно из резких проявлений грубых служебных нравов – поводом для издания специального закона, с такой тщательностью разрабатываемого царем в течение не одного года. "И дабы впредь никто неведением о государственных уставах не отговаривался (как учинилось от некоторых из Сената в прошлом, 1722 году, в 31[‐й] д[ень] октября, в Сенате в деле Шафирова) ‹…› И для того отныне…"
Стремление правящего класса тогдашнего общества, крупных помещиков, захватить в свои руки, пользуясь влиятельным служебным положением, снабжение организованной по европейскому образцу армии, приведшее к хищениям государственных денег и обворовыванию войска, вынудило законодателя издать новый грозный указ, в точном исполнении которого должны были расписываться все государственные служащие при вступлении в должность. "Понеже многие лихоимства умножились, – писал собственноручно царь в обстановке, когда для ближайших его сотрудников были расставлены по городу виселицы за воровство и казнокрадство, – между которыми и подряды вымышлены и протчие тому подобные дела, которые (плутовства) уже наружу вышли; многие, яко бы оправдая себя, говорят, что сие не заказано было, не рассуждая того, что все, что вред и убыток государству причинити может, есть преступления. И дабы впредь плутам ‹…› невозможно было никакой отговорки сыскать, посему запрещается всем чинам ‹…› дабы не дерзали никаких посул[ов], казенных и с народа сбираемых денег брать торгом, подрядом и протчими вымыслы, какова б звания оныя и маниры ни были" .
Моральное разложение верхних слоев тогдашнего общества, начиная с самой царицы, насаждавшей фаворитизм, растлевание ими суда и правосудия были причинами издания указа о пресечении обыкновения уличенных в злодеяниях прибегать к защите сильных придворных персон, а обнаруженные преступления казненного фаворита Монса послужили непосредственным поводом к тому. "Понеже многие, покинув прямые судебные места, определенные о том, – устанавливает Петр в собственноручном указе, – бьют челом придворным служителем о делах, а иные плуты, бегая обличения, сие делают и дают многие дачи, как и ныне то в деле Монсовом и Столетовом и протчих явилось, того ради объявляется сим указом, что есть ли кто впредь дворовым служителем о каком деле станет подавать [ка]кие письма (кроме повеленных доношений), ‹…› те будут наказаны политической смертью". То же было положено за нарушение указа и "придворным служителям" .
Подобными же мотивами, ссылкой на печальную действительность, были обоснованы многие важнейшие законы, касавшиеся различных сторон государственной жизни. Например, указ о рангах фискалов от 22 февраля 1723 года, знаменовавший отказ Петра I от политики расширения комплектования государственных служащих в сторону его демократизации, был мотивирован результатами неудачного в этом отношении опыта. Указ, написанный собственноручно царем, начинался изложением оснований изменения предшествовавшей практики: "Понеже фискалы в начале распорядка статских дел вскорости выбраны были из самых нижних людей без свидетельства, которые и рангов не имели, кроме обор-фискала, которые ныне явились в великих преступлениях и злодействах, а ныне определены фискалы из знатных офицеров, того ради им ранги определены следующие ниже сего…"
Наряду с преступлениями должностных лиц основанием к изданию Петром законодательных актов являлись и недостатки организации государственной службы и ее отправления, рабское угодничание низших перед высшими, явка по утрам подчиненных с приветствием к своим начальникам, отправление государственных дел на дому, заполнение начальниками подчиненных им учреждений своими родственниками и "креатурами", отсутствие или небрежное ведение протоколов в учреждениях, войсках и прочее. Эти глубоко укоренившиеся явления, ставшие для того времени национальными, законодатель наблюдал повсюду, стремился искоренить их при помощи указов и установить новые разумные порядки. Вот, например, мотивы, приводимые Петром для обоснования нового порядка хранения и отправления секретных дел в Сенате. "Самим вам ведомо, что секретные дела вынесены от подьячих черкасам, и зело удивительно, что как ординарные, так и секретные дела в Сенате по повытьям; того ради, получа сие, учините по примеру Иностранной колегии" .
Входя в детали государственного управления, присутствуя на заседаниях Сената, на военных советах, среди боевых действий войск, на стройках и при спуске кораблей, в церквах на богослужениях, на семейных торжествах у знатных людей и у простых мастеров, на фабриках и заводах, на верфях, при пытках и казни преступников, Петр имел возможность наблюдать за всеми проявлениями жизни и у себя в записной книжке отмечал то, что нуждалось в законодательной регламентировке.
В Кабинете Петра Великого, I отделении, книге 52 сохраняется целый футляр с записными книжками Петра, в которых он делал для памяти пометки, выраставшие впоследствии в закон. В эти книжки, наряду с темами будущих законов, заносились и заметки, проливающие свет на отдельные стороны воззрений их автора, тоже нашедшие отражение в законе. Вот ряд таких лаконических nota bene: "О греческом падении от презрения войны, римское – от разоренья Карфагена" . Впоследствии первая мысль нашла свое отражение в речи царя, произнесенной им в Троицком соборе в Петербурге во время торжеств после заключения Ништадтского мира 22 октября 1721 года. Она была положена в основание политики Петра в последний период его царствования. "Надлежит бога всею крепостию благодарить, – объявляет торжественно царь, – однакож, надеясь на мир, не надлежит ослабевать в воинском деле, дабы с нами не так сталось, как с монархией греческой" .
В другом месте Петр набросал: "Чтоб написать книгу о ханжах и изъявить блаженства" – и прибавил два характерных замечания: "Також не противились мученики в светских делах" и "Против атеистов. Буде мнят, что законы смышленные, то для чего животное одно другое ест и мы. На что такое бедство им зделано?"
Первая из этих заметок потом вызвала постановку в законодательном порядке вопроса "о монашестве" во всем его объеме. Из других заметок Петра видно, что его заботили в этом отношении два вопроса: первый – [необходимость] если не парализовать вовсе, то во всяком случае ослабить распространение в русском народе монашества; второй – существующее монашество поставить в нормальные условия в смысле труда и морали. "Вытолковать, – писал Петр, – всякому[, что] исполнение звания есть спасение, а не монашество". "О молодых подумать в Синоде, понеже зело много есть убийства младенцев, ибо зело дорого дают о вычищенье нужных мест , понеже там множество оных погребается" . Последнее краткое распоряжение Петра, явившееся результатом знания подлинной жизни, вытекавшее из взглядов его на ханжество, доказывает, что Петр умел видеть вещи в их истинном свете и называть их своими именами. Вследствие этого оно [указанное распоряжение], несмотря на свою убийственно откровенную формулировку, нашло отражение в общем законе об устройстве церкви – Духовном регламенте. На подлиннике написанного Петром текста есть пометка: "Сие записано в Духовный регламент" .
Та же забота о поддержании на большой моральной высоте лиц духовного чина нашла свое выражение даже в статье Морского устава, написанной собственной рукой Петра: "Священник должен прежде всех себя содержать добрым христианским житием, во образ всем, и имеет блюстися, дабы не прельщать людей непостоянством или притворною святостью, и бегать корысти яко корня всех злых" .
Пометки в записных книжках Петра I, содержавшие законодательную инициативу, касались всех сторон жизни, будь то воспитание юношества или приказание добыть какой-либо технический секрет. Вот несколько примеров: "О краткой истории для внушения молодым после азбуки о теперешних и старых делах" ; "О жидах из Италии – к Азову торговать и места дать" ; "О гробах дубовых"; "О школах воинских и торговых и протчих" ; "О кожевных заводах"; "О махине водяной, что видели у Гааги"; "Купить секрет, как кишки делать", "Ребят маленких обучать не только на море, но и дома по моделям" .
Приведенные нами для примера заметки законодательного характера, проливающие свет на моменты зарождения закона, занесенные в личные записные книжки царя, не имели еще официального значения. Они приобретали другой уже характер, когда в виде меморий, реестров или кратких указов пересылались в Сенат. Темы будущих, еще только намеченных законов в таких случаях переписывались в форме реестров, на которых, по мере составления указов, делались пометки об исполнении: "указ дан", "сделано", "приказано г[енерал] – л[ейтенанту] Егузинскому " и т. п. Такие реестры имеются в большом количестве как в фонде "Подлинных именных высочайших указов и повелений" бывшего Архива Правительствующего Сената, так и среди дел Кабинета Петра Великого. Вот несколько примеров: "О приказе, как сводить пункты о Морском уставе", "О пунктах сарваиру", "О посылке в Сибирь для в е дения Камчатки", "Ответ на сорбоннское письмо, понеже я обещал", "О точении стекол мельницами, как в Англии, також, не возьмут ли наших заводов" . Или еще: "О дороге", "О бородах и платье", "О пытках. Определить, каким делам быть в Преображенском приказе" .
Такие реестры имели обыкновенно много пунктов, от десяти до пятнадцати и более. Иногда в отдельных пунктах уже содержалось изложение законопроекта и, по мере издания указов, эти пункты вычеркивались. Примеры: "Монахов оставить, сколько пристойно для служения больным, а прочим питаться работою, у монастыря пашнею, как деловые люди", "Чтоб тщится на деньги свои товары продавать, нежели товар на товар менять", "Чтоб далние компании не голосно сперва заводить" .
Мемории, которые находятся в делах Кабинета Петра Великого, иногда не были обращены к какому-либо органу, принимавшему участие в правотворчестве, а служили заметками для самого Петра, для памяти. Такой именно порядок начала разработки закона и характер заметок Петра выявляется при изучении его меморий. Например, в одном реестре, написанном рукою царя и относящемся к последним годам его царствования, значится: "Надлежит в тех делах, в которых велено обучаться или что производить, назначить время в году для репортования в Сенат, дабы мы сведомы были, с каким прилежанием у них дела в совершенство приходят. О сем надлежит указ сделать, изъясня дело, когда я буду в Сенате" . Другая мемория подобного рода обращена к кабинет-секретарю Макарову: "Не забудь, чтоб по времени указ написать в Юстиц-колегию, что кто будет доносить на кого о похищении казны или народных денег, чтоб им не вершить, но, приведчи дело к концу, доложить в Сенате. А в Сенате, рассмотря и мнение свое учиня, объявлять мне. 7 марта 1721 г." В таких случаях реестры оставались в Кабинете Петра I, а указы и материалы, в связи с исполнением по отдельным их пунктам, бывали адресованы из Кабинета в Сенат или в какое-либо другое административное учреждение, а иногда и отдельному лицу.
Наряду с кабинетскими реестрами, много реестров, содержащих законодательную инициативу, написанных также собственноручно Петром, находится в Архиве Сената, и исполнение по ним обычно шло из Сената. Вот, например, несколько пунктов из реестра в семнадцать таких статей, без подписи царя и даты (см. фотокопию): "Коммерц-колегии не токмо смотреть, но и трудиться во умножении коммерции"; "Манифактур-к[оллегии] все вещи, из которых мочно делать дома то, что привозят, делать и размножать охотниками и с понуждением"; "Посылать для учения торгу, а от обученных – здесь обучать, понеже всем ездить нелзя" . Из другого реестра: "Объявить шелмами тех, которые не явились (на смотр. – Н. В. ), и имена их прибить на виселице, и кто их убьет – без вины" .
Все эти проекты законов впоследствии находили свою окончательную формулировку в виде указов Сената или указов самого Петра из Сената.