Применительно к конкретной форме общественных отношений нормативные правовые акты являются источниками права в формальном смысле, т. е. выраженными в конкретной форме. Именно в этом смысле термин "источник права" используется в юридической науке при изучении конкретных правовых систем и правоотношений, регулируемых данной системой права. В этом специфическом понимании термин "источник права" является синонимом таких терминов и выражений, как "законодательство", "нормативный акт", "высшая форма права" и др. Выражение "источник трудового права" используется для определения конкретных форм, предписаний в сфере трудовых отношений. Предписания могут исходить как от государственных органов власти (законодателя), так и от государственных органов управления, издающих нормативные акты в пределах своей компетенции, на основе и во исполнение действующего законодательства.
Что касается трудового права России, то оно представлено совокупностью многочисленных исторических норм. Внешне эти нормы облекаются в определенную форму (закон, указ, постановление). Подобные формы (способы) государственного выражения и закрепления юридических норм обозначаются термином "источники права" [8] .
Из источников права практика имеет возможность получить сведения о юридических нормах, их содержании и действии.
Особое место среди источников российского права, в том числе и трудового, занимает ныне действующая Конституция РФ, принятая в 1993 г. Она содержит положения принципиального характера (равно как и конституции республик, входящих в Российскую Федерацию), имеющие непосредственное отношение к понятию и содержанию источников российского права вообще и трудового права в частности. Так, в ней констатировано, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).
В Трудовом кодексе РФ, принятом в 2001 г., упомянутая выше ст. 5 ("Трудовое законодательство и иные нормативные акты, содержащие нормы трудового права") была сформулирована следующим образом.
"Регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами осуществляется трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда) и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права:
настоящим Кодексом;
иными федеральными законами;
указами Президента Российской Федерации; постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;
конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
актами органов местного самоуправления и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права".
Далее речь идет о том, что нижестоящие правовые акты по своей юридической силе должны соответствовать вышестоящим, а нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать Трудовому кодексу РФ. А вновь принятый федеральный закон, противоречащий ТК РФ, может применяться только в том случае, если будут внесены соответствующие изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации.
В новой редакции первый источник расширен, консолидирован с законами субъектов России и сформулирован следующим образом: регулирование трудовых отношений (в широком смысле) осуществляется "трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда), состоящим из настоящего Кодекса, иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права".
Далее вместо иных федеральных законов указаны иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, оставлены в силе указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, а также нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. А там, где речь идет об источниках трудового права в рамках субъектов Российской Федерации, исключены по непонятным пока для автора причинам такие важные источники трудового права, как конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, и уставы других субъектов Федерации. В итоге в субъектах Федерации наряду с законами трудовые отношения регулируются "нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации".
Получается такая неправовая ситуация: Конституция РФ является основным и главным источником, в частности, трудового права, а конституции субъектов Федерации, в соответствии с которыми издаются законы в регионах и иные нормативные правовые акты, из источников трудового права исключены. Видимо, законодатель должен дать разъяснения в связи с возникшей коллизией. К тому же согласно ст. 72 Конституции РФ (подп. "к" п. 1) трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Данное обстоятельство предопределило необходимость разграничения в этой части полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Статья 6 ТК РФ во исполнение ст. 37 Конституции РФ определяет два критерия разграничения полномочий: во-первых, по предмету регулирования, во-вторых, по содержанию (объему регулирования).
В расширенном формате в ст. 5 ТК РФ введено правило регулирования трудовых отношений в рамках работодателя как юридического лица. Оно сформулировано следующим образом:
"Трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права".
Законодатель, таким образом, расширил возможности регулирования трудовых отношений на уровне юридического лица и соответствующих отраслевых структур, указав в качестве дополнительных источников регулирования трудовых отношений коллективные договоры и соглашения.
Если в ранее действовавшем Кодексе была только ссылка на правовые акты органов местного самоуправления, то теперь этот источник получил более содержательный смысл и его справедливо "разъединили" с локальными нормативными актами. В новом Федеральном законе № 90-ФЗ прописано:
"Органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, содержащими нормы трудового права в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации".
В связи с этим отменена ст. 7 "Акты органов местного самоуправления, содержащие нормы трудового права" ТК РФ.
Таким образом, инициаторы комментируемого Федерального закона № 90-ФЗ более четко разграничили источники трудового права на законодательные (законы федерального уровня и субъектов), подзаконные акты в соответствующей иерархии (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов), акты органов местного самоуправления в указанной интерпретации и нормативные правовые акты, принимаемые на уровне юридического лица. При этом Трудовой кодекс РФ имеет безусловный приоритет и остается в качестве кодифицированного базового акта отрасли трудового права перед другими федеральными законами в сфере труда.
Незначительные изменения внесены в ст. 6 ТК РФ "Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений".
В частности, в ч. 1 абз. 3 дополнен словами "включая определение правил, процедур критериев и нормативов, направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности". Абзац 10 ч. 1 этой статьи изменен. Так, ч. 1 ст. 6 с учетом данного изменения будет изложена следующим образом.
"К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих:
основы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (включая определение правил, процедур, критериев и нормативов, направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности (абз. 3).
систему и порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, государственной экспертизы условий труда, подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда" (абз. 10).
Указанные нововведения не носят прямого действия и, разумеется, требуют разработки соответствующих подзаконных актов.
Изменена редакция ст. 8 ТК РФ, которая теперь именуется "Локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права" (в прежней редакции эта статья называлась "Локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, принимаемые работодателем").
Изменение названия статьи, как мы понимаем, объясняется, в частности, тем, что локальные нормативные акты не всегда принимаются единолично работодателем, а в известных случаях, о чем мы будем говорить ниже, с учетом мнения представительного органа работников.
В новой редакции ст. 8 ТК РФ указано следующее:
"Работодатели, за исключением работодателей – физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права (далее – локальные нормативные акты), в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями.
В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, коллективным договором, соглашениями, работодатель при принятии локальных нормативных актов учитывает мнение представительного органа работников (при наличии такого представительного органа).
Коллективным договором, соглашениями может быть предусмотрено принятие локальных нормативных актов по согласованию с представительным органом работников.
Нормы локальных нормативных актов, ухудшающие положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, а также локальные нормативные акты, принятые без соблюдения установленного ст. 372 настоящего Кодекса порядка учета мнения представительного органа работников, не подлежит применению. В таких случаях применяется трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, коллективный договор, соглашения".
Принципиальное нововведение в этой статье заключается в сделанной в ч. 1 оговорке, что локальные нормативные акты могут принимать все работодатели, за исключением работодателей – физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями. Сделано уточнение, что такие акты могут приниматься в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, а не субъектов. Разграничены понятия "по согласованию с представительным органом работодателя" и "с учетом мнения представительного органа" в соответствии со ст. 372 ТК РФ, о чем будет идти речь ниже.
Локальные нормативные акты как разновидность источников трудового права связаны, как правило, с социально-партнерской нормотворческой деятельностью, осуществляемой непосредственно в организациях между представителями работодателя как юридического лица и наемными работниками. Локальные нормативные акты, будучи подзаконными источниками права в области трудовых отношений, стоят на низшем уровне юридической иерархии и имеют ограниченную сферу действия.
Согласно комментируемой ст. 8 ТК РФ локальные нормативные акты не должны противоречить трудовому законодательству и иным нормативным актам, содержащим нормы трудового права.
Локальные нормативные акты принимаются работодателем в пределах своей компетенции как самостоятельно, так и по согласованию с представительным органом работников или с учетом его мнения в соответствии с действующим трудовым законодательством и Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" [9] (с послед. изм. и доп.). В статье 30 ТК РФ прямо указано, что первичные профсоюзные организации представляют интересы работников, а ст. 31 ТК РФ говорит об иных представителях, когда работники данного работодателя не объединены в какие-либо первичные профсоюзные организации или ни одна из имеющихся первичных профсоюзных организаций не объединяет более половины работников данного работодателя и не уполномочена представлять интересы работников в социальном партнерстве.
Формула "по согласованию с представительным органом работников" должна быть прописана в коллективном договоре или соглашении. Что же касается "учета мнения представительного органа работников", то в этом случае законодатель прямо ссылается на ст. 372 Трудового кодекса РФ.
В новой редакции и с новым наименованием в ТК РФ представлена ст. 11 "Действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права". Ранее эта статья именовалась "Действие законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права". Правка касается первых трех частей, которые гласят:
"Трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, регулируются трудовые отношения и иные, непосредственно связанные с ними отношения.
Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, применяются к другим отношениям, связанным с использованием личного труда, если это предусмотрено настоящим Кодексом или иным федеральным законом.
Все работодатели (физические лица и юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности) в трудовых отношениях и иных непосредственно связанных с ними отношениях с работниками обязаны руководствоваться положениями трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права".
Часть же 7 устанавливает, что на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о государственной гражданской службе и муниципальной службе.
В ранее действовавшем Кодексе говорилось, что он, законы и иные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, и действуют на всей территории Российской Федерации.
В части 1 комментируемой статьи подчеркивается, что именно трудовое законодательство как собирательное понятие, а также иные акты регулируют не просто отношения по трудовому договору , а именно трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения. Разумеется, это определение является более полным и всеобъемлющим.
Часть 2 этой статьи расширяет действие трудового законодательства, допуская его применение к другим отношениям, связанным с использованием легкого труда, если это предусмотрено ТК РФ или иным федеральным законом.
В части 3 подчеркивается (и это важно!), что все работодатели, включая физических и юридических лиц, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности свои трудовые и непосредственно связанные с ними отношения должны определять в рамках трудового законодательства.
Что же касается государственных гражданских и муниципальных служащих, то законодатель подчеркнул, что их правовой трудовой статус определяется с учетом особенностей действующего законодательства.
В статью 12 "Действие трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права во времени" ТК РФ также внесены технико-юридические изменения и дополнения (ч. 6–8).
Следует прежде всего отметить, что в этой статье установлены пределы действия трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права. В ней содержится ответ на вопрос, с какого времени начинает действовать закон или иной нормативный правовой акт и когда заканчивается его действие. В частности, в этой статье установлено:
закон или иной нормативный правовой акт, содержащий нормы трудового права, либо отдельные их положения прекращают свое действие в связи с:
истечением срока действия;
вступлением в силу другого акта равной или высшей юридической силы;
отменой данного акта либо отдельных его положений и т. д.
Таким образом, для нормативных актов, являющихся источниками трудового права, важное практическое значение имеет установление времени начала и окончания их действия. Такое установление осуществляется, как правило, актами высших органов государственной власти и государственного управления.
Теперь вернемся к тем дополнениям, которые внесены в ст. 12 ТК РФ.
В части 6 этой статьи установлено, что действие коллективного договора или соглашения во времени определяется их сторонами в соответствии с ТК РФ. Сторонами коллективного договора являются представители работников и работодателя, а соглашениями – полномочные представители работников и работодателей на федеральном, межрегиональном, региональном, отраслевом (межотраслевом) и территориальном уровнях в пределах их компетенции.
В частях 7 и 8 соответственно зафиксировано, что локальный нормативный акт вступает в силу со дня его принятия работодателем либо со дня, указанного в этом локальном нормативном акте, и применяется к отношениям, возникшим после введения его в действие.
Локальный нормативный акт либо отдельные его положения прекращают свое действие в связи с:
истечением срока действия;
отменой (признанием утратившими силу) данного локального нормативного акта либо отдельных его положений другим локальным нормативным актом;
вступлением в силу закона или иного нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права, коллективного договора, соглашения, предусматривающих иное регулирование (в случае, когда указанные акты устанавливают более высокий уровень гарантий работникам по сравнению с установленным данным локальным нормативным актом).