По мнению заявителя, деятельностью по строительству зданий и сооружений является исполнение обязанностей подрядчика по договору строительного подряда. Обязанности же заказчика состоят в том, чтобы обеспечить подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и оплатить установленную цену, что не может быть отнесено к деятельности по строительству зданий и сооружений, подлежащей лицензированию.
ВС РФ пришел к следующему выводу.
На основании ст. 5 Закона о лицензировании постановлением Правительства РФ № 174 было утверждено Положение о лицензировании деятельности по строительству зданий и сооружений 1 и 2 уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом, согласно абз. 2 п. 1 которого деятельность по строительству зданий и сооружений включает выполнение строительно-монтажных работ, в том числе общестроительных, отделочных, санитарно-технических, специальных и монтажных работ, а также выполнение работ по ремонту зданий и сооружений, пусконаладочных работ и функций заказчика-застройщика.
По утверждению представителя Правительства РФ, оспариваемым в указанной части Положением никакого не предусмотренного законом нового вида лицензируемой деятельности не вводится, а только раскрывается содержание деятельности по строительству зданий и сооружений, подлежащей в силу закона лицензированию.
Данное Положение принято Правительством РФ в пределах своей компетенции и в соответствии с Закона о лицензировании.
Анализ содержания оспариваемого пункта Положения также не дает суду оснований полагать о его противоречии действующему законодательству РФ.
Из содержания абз. 2 п. 1 Положения следует, что функции заказчика-застройщика признаны составной частью деятельности по строительству зданий и сооружений 1 и 2 уровней ответственности.
В силу ст. 17 Закона о лицензировании осуществление деятельности по строительству зданий и сооружений названных уровней ответственности подлежит лицензированию.
С учетом приведенных выше данных суд не может согласиться с тем, что осуществление функций заказчика-застройщика не является деятельностью по строительству зданий и сооружений.
В связи с тем, что деятельность заказчика-застройщика является составной частью деятельности по строительству зданий и сооружений, у суда не имеется оснований для вывода о том, что Правительством РФ в нарушение требований ст. 17 Закона о лицензировании установлен новый вид лицензируемой деятельности.
В отношении органов, имеющих полномочия по осуществлению лицензирования деятельности по проектированию и строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности, то Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 286 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству" (с изм. и доп. от 19 марта 2005 г.) установлено, что Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству до внесения изменений в соответствующие нормативные правовые акты Российской Федерации осуществляет указанную деятельность по лицензированию перечисленных видов деятельности. Приказом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 9 июня 2004 г. № 36 было утверждено Положение и Регламент Лицензионной комиссии Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Приказом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 12 мая 2004 г. № 14 был утвержден состав Лицензионной комиссии Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.
В соответствии со ст. 12 Закона о лицензировании предусмотрено осуществление контроля.
Контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий, определенных положением о лицензировании конкретного вида деятельности, осуществляется лицензирующими органами в пределах их компетенции.
Лицензирующие органы имеют право:
1) проводить проверки деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям;
2) запрашивать у лицензиата необходимые объяснения и документы при проведении проверок;
3) составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;
4) выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки устранения таких нарушений;
5) выносить предупреждение лицензиату.
Лицензирующие органы вправе приостанавливать действие лицензии в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий.
Лицензирующий орган обязан установить срок устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Указанный срок не может превышать шесть месяцев. В случае, если в установленный срок лицензиат не устранил указанные нарушения, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.
Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Лицензирующий орган, приостановивший действие лицензии, принимает решение о возобновлении ее действия и сообщает об этом в письменной форме лицензиату в течение трех дней после получения соответствующего уведомления и проверки устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии.
Плата за возобновление действия лицензии не взимается. Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается.
Лицензия теряет юридическую силу в случае ликвидации юридического лица или прекращения его деятельности в результате реорганизации, за исключением его преобразования, либо прекращения действия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя.
Лицензирующие органы могут аннулировать лицензию без обращения в суд в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев государственной пошлины за предоставление лицензии.
Лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда.
Решение о приостановлении действия лицензии, об аннулировании лицензии или о направлении заявления об аннулировании лицензии в суд доводится лицензирующим органом до лицензиата в письменной форме с мотивированным обоснованием такого решения не позднее чем через три дня после его принятия.
Решение о приостановлении действия лицензии и об аннулировании лицензии может быть обжаловано в порядке, установленном законодательством РФ.
Лицензирующий орган не вправе проводить проверки по предмету ведения иных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Кроме общих норм по контролю за соблюдением лицензиатами лицензионных требований, действует специальный нормативный акт. Им является Положение об организации контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий по видам деятельности, лицензирование которых отнесено к полномочиям Госстроя России. Оно устанавливает организацию контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий при осуществлении видов деятельности, отнесенных в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. № 135 "О лицензировании отдельных видов деятельности", к полномочиям Госстроя России.
Действие его распространяется на лицензиатов – юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по проектированию, строительству и инженерным изысканиям для строительства зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом (далее – деятельность в области строительства).
Контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий осуществляется не реже одного раза за период действия лицензии, или по мере необходимости, с учетом результатов проверок соответствующих контрольных и надзорных органов.
Внеплановые проверки могут проводиться в случае получения письменных представлений от государственных надзорных, фискальных и контрольных органов об административных нарушениях лицензиатами в области строительства, фактах аварий, заявлений от государственных, коммерческих структур, частных лиц и других потребителей строительной продукции, о нарушениях лицензиатами обязательных требований ГОСТ, СНиП, установленного организационно-правового порядка при осуществлении заявленных в лицензии видов деятельности.
Контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий осуществляется на основании предписания председателя Госстроя России.
В предписании на проведение проверок определяются: лицензиат, срок проведения проверки и состав комиссии, осуществляющей проверку. Члены комиссии, проводящие проверку, должны иметь предписание лицензирующего органа и служебное удостоверение.
Уведомление о предстоящей проверке доводится до лицензиата не менее чем за 10 дней до назначенной даты проверки должным образом оформленной телетайпограммой, факсограммой, телефонограммой по последнему адресу, имеющемуся в реестре лицензий.
Рассмотрению при проведении контроля подлежат:
1) сведения о производственной деятельности лицензиата за время действия лицензии с момента получения до начала проверки;
2) сведения об изменениях в уставе, квалификационном составе руководителей и специалистов, по сравнению с представленными в лицензирующий орган сведениями при получении лицензии;
3) наличие у лицензиата на момент проверки принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании зданий, помещений, оборудования и инвентаря, обеспечивающих возможность выполнения разрешенных лицензией видов работ;
4) наличие у руководящих работников и специалистов свидетельств о повышении квалификации в установленные сроки, знаний по охране труда и экологии;
5) выполнение лицензируемой деятельности в соответствии с требованиями законодательства РФ, соответствующих государственных стандартов и нормативно-технических документов в строительстве, в том числе:
6) наличие утвержденной проектной документации;
7) сведения о соблюдении норм и правил по охране окружающей среды;
8) сведения о наличии системы по охране труда и средств по обеспечению техники безопасности;
9) наличие необходимых для выполняемых разрешенных лицензией видов работ СНиПов, ГОСТов, альбомов типовых узлов и решений;
10) наличие системы контроля за качеством выполняемых работ;
11) соблюдение иных норм, предусмотренных законодательством.
По результатам контроля составляется соответствующий акт по утвержденной форме с указанием конкретных нарушений, который подписывается всеми членами комиссии.
На заседаниях лицензионной комиссии Госстроя России рассматриваются установленные комиссией по проверке нарушения лицензионных требований и условий, выносится решение, обязывающее лицензиата устранить выявленные нарушения, и определяются меры воздействия на лицензиата (предупреждение, приостановление действия, аннулирование лицензии).
На заседание лицензионной комиссии могут быть приглашены представители проверяемой организации для дачи объяснений по предмету рассмотрения, предоставления дополнительной информации, выражения членам комиссии своего мнения по существу установленных нарушений в письменной или устной форме.
Информация о нарушениях лицензиатами лицензионных требований и условий и мерах воздействия вносится в реестр лицензий Госстроя России.
Принятие решения о возобновлении действия приостановленных лицензий принимаются на очередных заседаниях лицензионной комиссии Госстроя России на основании обращений лицензиатов с представлением документов об устранении нарушений, послуживших основанием для приостановления лицензии.
Решения, принятые на заседаниях лицензионной комиссии Госстроя России, в том числе и меры воздействия на лицензиатов, допустивших нарушения, оформляются соответствующими документами.
Лицензиат уведомляется о принятом комиссией решении (предупреждении, приостановлении, возобновлении, аннулировании лицензии).
Копия документа о приостановлении и возобновлении действия лицензии доводится до сведения соответствующих налоговых органов.
10. Полномочия органов государственной власти и предметы ведения местного самоуправления в области градостроительства
В соответствии с гл. 2 ГСК РФ, содержащего перечень полномочий органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, к полномочиям органов государственной власти РФ в области градостроительной деятельности относятся:
1) подготовка и утверждение документов территориального планирования Российской Федерации. Документами территориального планирования РФ являются схемы территориального планирования РФ в области:
а) развития федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи;
б) обороны страны и безопасности государства;
в) развития энергетики;
г) использования и охраны лесного фонда;
д) использования и охраны водных объектов;
е) развития и размещения особо охраняемых природных территорий федерального значения;
ж) защиты территорий двух и более субъектов РФ, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий;
з) развития космической деятельности;
и) естественных монополий;
к) в иных предусмотренных законодательством РФ областях.
Подготовка указанных схем может осуществляться в составе одного или нескольких документов территориального планирования применительно ко всей территории РФ или ее части. Схемы территориального планирования РФ могут включать в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения, в том числе:
а) объектов федеральных энергетических систем;
б) объектов использования атомной энергии;
в) объектов обороны и безопасности;
г) объектов федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи;
д) объектов, обеспечивающих космическую деятельность;
е) объектов, обеспечивающих статус и защиту Государственной границы РФ;
ж) линейных объектов, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий;
з) иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления установленных Конституцией РФ, федеральными законами полномочий РФ и выполнения международных обязательств РФ.
Схемы территориального планирования РФ содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы).
Положения о территориальном планировании, содержащиеся в схемах территориального планирования РФ, включают в себя:
а) цели и задачи территориального планирования;
б) перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения.
На картах (схемах), содержащихся в схемах территориального планирования РФ, отображаются:
а) границы субъектов РФ, границы закрытых административно-территориальных образований, границы особых экономических зон, границы муниципальных образований;
б) границы земель лесного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, границы земель обороны и безопасности, а также планируемые границы таких земель;
в) границы территорий объектов культурного наследия;
г) границы зон с особыми условиями использования территорий;
д) границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий;
е) границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства федерального значения или на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в федеральной собственности, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения.
В целях утверждения схем территориального планирования РФ осуществляется подготовка соответствующих материалов по обоснованию их проектов в текстовой форме и в виде карт (схем).
Материалы по обоснованию проектов схем территориального планирования РФ в текстовой форме включают в себя:
а) обоснование вариантов решения задач территориального планирования;
б) перечень мероприятий по территориальному планированию;
в) обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации;
г) перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
На картах (схемах) в составе материалов по обоснованию проектов схем территориального планирования РФ отображаются:
а) информация о состоянии соответствующей территории, возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования;
б) предложения по территориальному планированию.
Схемы территориального планирования РФ, в том числе внесение изменений в такие схемы, утверждаются Правительством РФ.
Указанные схемы, включающие в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов обороны и безопасности, утверждаются в порядке, установленном законодательством РФ в области обороны и законодательством РФ о государственной тайне.
Подготовка проектов схем территориального планирования РФ осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов, с учетом федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ, положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования субъектов РФ, документах территориального планирования муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц;
2) утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства федерального значения в случаях, предусмотренных ГСК РФ;
3) техническое регулирование в области градостроительной деятельности;
4) установление порядка ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. Глава 7 ГСК РФ Информационное обеспечение градостроительной деятельности вступает в силу с 1 июля 2006 г. Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности – организованный в соответствии с требованиями ГСК РФ систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений.
Они включают в себя материалы в текстовой форме и в виде карт (схем).