В соответствии со ст. 127 Конституции РФ Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
§ 4
Соотношение предметов ведения федерального и регионального жилищного законодательства, а также нормативных актов муниципальных образований, регулирующих жилищные отношения
Как было указано выше, регулирование жилищных отношений отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72). Поэтому лишь часть норм жилищного законодательства относится к федеральному законодательству, при этом достаточно большая часть норм - к законодательству субъектов Федерации и к актам органов местного самоуправления.
С практической точки зрения делать правильные шаги по такому "разнокалиберному" правовому полю затруднительно и в связи с тем, что жилищное законодательство представляет собой комплексную отрасль законодательства, включающую нормы гражданского, административного, а также конституционного права. Внутриотраслевое разделение компетенции в данной области между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления впервые предусмотрено в ЖК РФ. И очень важно, что одной из основных задач федерального жилищного законодательства является определение границ тех вопросов, которые должны регулироваться федеральным жилищным законодательством, с одной стороны, нормативными правовыми актами субъектов Федерации - с другой стороны, и актами органов местного самоуправления - с третьей.
При этом представляется, что большая и наиболее важная часть норм жилищного законодательства должна относиться к федеральному законодательству и на федеральном уровне развитие жилищного законодательства должно идти только (или преимущественно) по пути принятия федеральных законов. Так, значительная часть вопросов жилищных отношений, по своей природе относящихся к гражданско-правовым (право собственности на жилые помещения, договор жилищного найма, определение порядка организации и деятельности жилищно-строительных кооперативов и товариществ собственников жилья, а также основ их правового положения и др.), должна, в силу ст. 71 Конституции РФ, регулироваться федеральными законами. Другие вопросы, не относящиеся в силу Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации, могут регулироваться правовыми актами субъектов Федерации, которые должны создавать свою законодательную базу в области регулирования жилищных отношений.
Поскольку жилищное законодательство представляет собой хотя и комплексную, но достаточно важную и объемную часть единой системы законодательства РФ, нет сомнений в том, что развитие правового регулирования в области жилищных отношений должно идти главным образом по пути кодификации.
Принятие ЖК РФ:
во-первых, значительно систематизирует и уменьшает количество принимаемых в соответствии с Кодексом других (специальных) федеральных законов;
во-вторых, снижает возможность регулирования жилищных отношений на федеральном уровне иными нормативными правовыми актами, главным образом ведомственными;
в-третьих, четко проводит черту, определяющую границы предмета ведения субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области регулирования жилищных отношений.
Следует подчеркнуть, что в ЖК РФ впервые прописаны четкие нормы, определяющие границы ведения субъектов Федерации в регулировании жилищных отношений. Это должно прекратить практику превышения ими своих полномочий, а в отдельных случаях привести к принятию актов, регулирующих весь спектр жилищных отношений, в том числе по вопросам, являющимся исключительной компетенцией Российской Федерации.
В этой связи развитие жилищного законодательства субъектов Федерации, по всей видимости, должно идти (в отличие от федерального законодательства) по пути издания отдельных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции субъектов Федерации. Вот перечень вопросов, которые ЖК РФ (ст. 13) отнесены к компетенции субъектов Федерации:
- государственный учет жилищного фонда субъекта Федерации;
- определение порядка предоставления жилых помещений жилищных фондов специализированного использования субъекта Федерации;
- определение оснований признания граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
- определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта Федерации;
- определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Федерации;
- признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда субъекта Федерации непригодными для проживания;
- определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
- осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам;
- осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда и правила содержания общего и многоквартирного дома;
- иные вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации Конституцией РФ, ЖК РФ, другими федеральными законами и не отнесенные к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления наделяются отдельными полномочиями в области жилищного законодательства согласно ст. 14 ЖК РФ.
К компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся:
- учет муниципального жилищного фонда;
- признание в установленном порядке граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
- ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
- определение порядка предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда специализированного использования;
- предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
- принятие в установленном порядке решений о переводе соответствующих помещений в жилые или нежилые помещения;
- согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;
- признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;
- осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам;
- иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления Конституцией РФ, ЖК РФ, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Федерации.
Безусловно, определение системы жилищного законодательства, в том числе в субъектах Федерации, является задачей федерального законодательства. При этом субъект Федерации и орган местного самоуправления не вправе самостоятельно определять понятия тех или иных правовых конструкций в области жилищного права, если в федеральном законодательстве уже имеются соответствующие понятия, в противном случае неизбежна не только путаница, но и нарушение прав участников жилищных отношений.
§ 5
Литература по жилищному праву
Литература по жилищному праву достаточно многообразна. В основной своей части, как в прежние годы, так и сейчас, она представляет собой комментирование законодательства либо научно-практические произведения. Реже представлены учебные пособия, еще реже - монографические исследования теоретических проблем жилищного права.
Если брать самый трудный и тяжелый жанр как для написания, так и для прочтения - монографический, т. е. теоретические произведения, посвященные жилищному праву, то хотелось бы первоначально выделить попытки комплексного подхода к рассмотрению жилищно-правовых вопросов. Это работы С. И. Аскназия "Советское жилищное право" (1940); Г. Н. Амфитеатрова "Права на жилые строения и пользование жилыми помещениями" (1948); С. И. Аскназия, И. Л. Брауде и А. И. Пергамент "Жилищное право" (1956); М. А. Нечецкого "Очерки советского жилищного права" (1958); Ю. Г. Басина "Вопросы советского жилищного права" (1963); Ю. К. Толстого "Советское жилищное право" (1967); В. Ф. Чигира "Советское жилищное право" (1968); Г. И. Петрищевой "Правовое регулирование жилищных отношений" (1977); коллективная монография О А. Красавчикова, Г. А. Свердлыка, В. Ф. Яковлева, Ю. Г. Басина, М. И. Бару, А.А Пушкина, М. Н. Сибилева, Т. В. Касаткиной, А. Г. Потюкова, В. Т. Смирнова, В. А. Ойгензихта, Г. И. Петрищевой, М. Я. Кирилловой, В. В. Чубарова, Н. П. Ворониной, И.С Вишневской, Т. Н. Молчановой, В. Ф. Яковлевой, В. Ф. Чигира и Т. И. Илларионовой "Основы советского жилищного законодательства: Межвузовский сборник научных трудов" (1981); труд В. П. Грибанова "Основы советского жилищного законодательства" (1983); статья Б. М. Гонгало "Структура жилищного обязательства" в книге "Проблемы обязательственного права" (1989).
КонсультантПлюс: примечание.
Из современных теоретических трудов следует отметить статью С. М. Корнеева "Основные тенденции развития жилищного права в условиях рыночной экономики" в книге, посвященной памяти В. П. Грибанова, "Гражданское право при переходе к рынку" (1995); главу "Договоры найма жилых помещений" М. И. Брагинского в книге М. И. Брагинского и В. В. Витрянского "Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества" (2000); коллективную монографию Е. С. Гетман, Б. М. Гонгало, Л. О. Красавчиковой, П. В. Крашенинникова, И. Е. Манылова, С. В. Пчелинцева, Л. М. Пчелинцевой, В. Н. Симонова, Е. А. Солоповой и Г. Ф. Шешко "Актуальные проблемы жилищного права": Сборник памяти П. И. Седугина (2003); статью Б. М. Гонгало "Исходные положения о правовом регулировании жилищных отношений" в книге "Проблемы теории гражданского права". Выпуск 2 (2006); статью Б. М. Гонгало и П. В. Крашенинникова "Развитие кодификации жилищного права" в книге "Кодификация российского частного права" под редакцией Д. А. Медведева (2008).
Из комментариев необходимо обратить внимание на "Комментарий к Жилищному кодексу Казахской ССР" под редакцией Ю. Г. Басина (1990); "Жилищный кодекс Украинской ССР: Научно-практический комментарий" под редакцией В. И. Зайчук (1990); "Жилищное законодательство: Комментарий" под редакцией В. Ф. Яковлева и П. И. Седугина (1991); "Жилищные права и льготы граждан в России" Л. Н. Пчелинцевой и С. В. Пчелинцева (2001); "Комментарий к Жилищному кодексу РСФСР" под редакцией Б. М. Гонгало (2004); "Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации" под редакцией автора настоящей работы (2010).
Разумеется, говоря об учебной и научно-практической литературе, следует обратить внимание на то, что нельзя абстрагироваться от монографической и комментаторской литературы. Более того, без произведений названного вида почти невозможно по-настоящему изучить жилищное право.
КонсультантПлюс: примечание.
Из учебной литературы следует выделить книгу "Советское жилищное право" под редакцией П. И. Седугина (1986); работы В. А. Золотаря и П. Н. Дятлова "Советское жилищное право" (1986); И. И. Андрианова "Жилищное законодательство. Практические вопросы" (1988); И. Б. Мартковича "Жилищное право: закон и практика" (1990); Е. С. Гетман "О жилищных правах и обязанностях" (1992); два произведения Ю. К. Толстого и П. И. Седугина с аналогичным названием - "Жилищное право" (соответственно 1996, 1997), учебник Ю. К. Толстого "Жилищное право" (2007).
Рассматривая учебную литературу, нельзя обойти вниманием учебники по гражданскому праву, содержащие специальные главы, посвященные жилищным правоотношениям, в том числе: "Гражданское право" (т. 2) под редакцией Е. А. Суханова (2010) (автор главы "Жилищное право" - С. М. Корнеев и Е. А. Суханов); "Гражданское право" (т. 2) под редакцией Ю. К. Толстого и А. П. Сергеева (2004) (автор главы "Жилищное право" - Ю. К. Толстой).
Глава 2
Объекты жилищного права
§ 1
Жилые помещения
В соответствии с действующим гражданским и жилищным законодательством жилые помещения как объекты жилищных и гражданских правоотношений бывают различных видов: квартиры, жилые дома, изолированные комнаты в квартирах или жилых домах. При этом жилым признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом, отвечает установленным санитарным, противопожарным, градостроительным и техническим требованиям и предназначено для проживания граждан (ч. 2 ст. 15 ЖК РФ).
На основании ч. 5 ст. 15 Кодекса общая площадь жилого помещения состоит из суммы площади всех частей такого помещения, включая площадь помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в жилом помещении, за исключением балконов, лоджий, веранд и террас.
Жилое помещение, являющееся объектом договора социального найма, как правило, должно быть благоустроенным применительно к условиям населенного пункта, в котором находится.
На основании ч. 3 ст. 15 ЖК РФ Правительство РФ Постановлением от 28 января 2006 г. N 47 утвердило Положение о признании помещения жилым, жилое помещение пригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу. Названное Положение распространяется на все жилые помещения, находящиеся на территории России.
В Положении устанавливаются требования, которым должно отвечать жилое помещение. В частности, формулируются требования к несущим и ограждающим конструкциям жилого помещения, обустройству и оборудованию жилого помещения и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме (прежде всего с тем, чтобы предупредить риск получения травм, обеспечить удобство и безопасность передвижения и размещения), инженерным системам и т. д. Положением предусматривается, что жилые помещения, а также помещения, входящие в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, должны быть защищены от проникновения дождевой, талой и грунтовой воды и возможных бытовых утечек воды из инженерных систем; доступ к жилому помещению, расположенному в многоквартирном доме выше пятого этажа, за исключением мансардного этажа, должен осуществляться при помощи лифта, размещение жилого помещения в подвальном и цокольном этажах не допускается, размещение над комнатами уборной, ванной (душевой) и кухни не допускается (оборудование уборной, ванной (душевой) в верхнем уровне над кухней возможно в квартирах, расположенных в двух уровнях) и т. д.
По своей сути жилые помещения относятся к сложным объектам, т. е. они образуются из вещей, которые составлены искусственно из нескольких соединенных между собой частей. В состав таких объектов всегда в качестве главной вещи входит само помещение, непосредственно предназначенное для удовлетворения жилищных потребностей граждан. Наряду с помещением в состав объекта входят другие вещи либо имущественные права. При этом их состав зависит от вида жилого помещения.
Гражданский и Жилищный кодексы предусматривают специальную регламентацию некоторых отношений, складывающихся при пользовании жилыми помещениями, находящимися в многоквартирных домах. При этом ГК РФ устанавливает, что собственнику квартиры в многоквартирном доме наряду с помещением, занимаемым под квартиру, принадлежит также доля в праве общей собственности на общее имущество дома, включая земельный участок.
В отличие от квартир право собственности на жилые дома (изолированные части жилых домов) допускалось при любой социально-экономической ситуации, ограничения были только по количеству и размеру. Вместе с тем на практике возникает вопрос о праве собственников жилых домов на земельные участки, надворные постройки и другое имущество, расположенное вне строения. Как справедливо отмечается в юридической литературе, только в единстве всех своих частей, связанных общим хозяйственным назначением, располагаясь на земельном участке, жилой дом и является объектом права собственности.
В Постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 27 августа 1980 г., не утратившем своего значения, указывается на то, что принадлежностью признается вещь, назначенная служить главной вещи и связанная с ней общим хозяйственным назначением. Если законом или договором не установлено иное, принадлежность следует судьбе главной вещи.
В числе построек, именуемых жилым домом, главной вещью признается строение, предназначенное для проживания. Остальные постройки служат для удовлетворения хозяйственных надобностей и не могут быть самостоятельным объектом права собственности на отведенном для постройки дома земельном участке.
Рассматривая конкретное дело, Пленум обратил внимание на то, что в договоре, заключенном сторонами, сказано о продаже дома и не оговорено, что подсобные строения не проданы. Из этого, учитывая вышеизложенное, суду надлежало сделать вывод, что договор заключен о продаже как дома, так и подсобных строений. В противном случае на одном земельном участке оказалось бы два собственника: один - жилого дома, а другой - подсобных строений, что недопустимо.