во-первых, фиксируют круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие отдельных норм избирательного законодательства;
во-вторых, определяют юридическую структуру поведения, которому должны или могут следовать субъекты избирательного процесса;
в-третьих, являются условием для возможного приведения в действие специальных юридических средств обеспечения избирательных прав граждан и корреспондирующих им обязанностей иных участников избирательного процесса.
Все это свидетельствует о том, что избирательные правоотношения являются универсальным средством обеспечения устойчивой связи законодательства о выборах с избирательной практикой, служат единственным способом наложения нормативной модели организации выборов на фактические, образующие избирательную кампанию социально-политические процессы.
Как следствие, правоотношения, возникающие на основе конституционных норм, характеризуются меньшей степенью конкретности, отсутствием строгой индивидуализированной правовой связи их участников. Но вместе с тем они обладают повышенным нормативным потенциалом, не только влияющим на адресатов норм, но и оказывающим прямое воздействие на содержание и структуру сопутствующего им законодательства. Данные отношения также отличает особый, публично-правовой статус, обусловленный значимостью объекта правового регулирования, предопределяющий исходные основания нормативно-правового обеспечения иных общественных отношений. Фундамент всех избирательных правоотношений составляют конституционные правоотношения, складывающиеся в связи с реализацией ст. 32 Конституции РФ, предусматривающей избирательные права граждан. Они не только предполагают императивную необходимость надлежащего организационного, материального, финансового, законодательного и иного обеспечения избирательных прав российских граждан, но и непосредственно выступают в качестве публично-правовой основы всех избирательных правоотношений. [11]
Именно в конституционно-правовом отношении, опосредующем избирательные права граждан и корреспондирующие им обязанности государства, лежит социально-политический смысл всех избирательных правоотношений, которые являются необходимым условием для практической реализации избирательных прав в повседневной деятельности граждан и иных участников выборов.
Для уяснения природы и социального назначения избирательных правоотношений необходимо остановиться на их конститутивных признаках. Избирательные правоотношения являются разновидностью правовых отношений, и они, несомненно, обладают, всеми свойствами, характерными для любых правоотношений. Вместе с тем они имеют присущие только им отличительные признаки, которые их специфицируют и позволяют рассматривать избирательные правоотношения как самостоятельный вид правовых отношений.
Специфика избирательных правоотношений определяется прежде всего их социально-политическим содержанием. По существу, именно через них реализуется предусмотренная ст. 3 Конституции РФ власть народа, высшим непосредственным выражением которой являются референдум и свободные выборы. Юридически обеспечивая практическое участие граждан в трансформации власти народа в государственную и муниципальную власть посредством демократических выборов, избирательные правоотношения фактически опосредуют воспроизводство власти в Российской Федерации, выступая тем самым важнейшим элементом юридической основы формирования и функционирования всех институтов системы представительной демократии.
Конечно, не все общественные отношения, складывающиеся во время выборов, нуждаются в институционализации и юридизации. Некоторые из них являются исключительно внутренним делом действующих на избирательной арене политических сил и потому не урегулированы правовыми предписаниям и не рассчитаны на перевод в разряд избирательных правоотношений. Так, способы поиска различными политическими партиями и движениями партнеров с целью создания избирательных блоков, варианты подбора потенциальных кандидатов и иные подобные действия не охватываются избирательными правоотношениями, поскольку их осуществление объективно не требует правового регулирования.
Вместе с тем было бы неправильно отождествлять содержательную сторону избирательных правоотношений только с юридически значимыми аспектами выборов, ограничивая тем самым возможные рамки их существования непосредственно избирательной кампанией. Представляется, что публичная функция избирательных правоотношений не замыкается на правовое обеспечение организации и проведения выборов, а распространяется также и на создание надлежащих условий реализации избирательных прав граждан в период между выборами. Исходя из сказанного к их числу можно отнести урегулированные избирательным законодательством отношения, связанные с функционированием системы постоянного учета избирателей, внедрением автоматизированных систем обработки и хранения информации об избирателях и результатах их волеизъявления, разработкой и реализацией федеральных и региональных программ развития избирательной системы и правовой культуры участников избирательного процесса.
Избирательные правоотношения опосредуют повседневную практическую реализацию конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Они производны от соответствующего конституционно-правового отношения, развивают и дополняют его как при организации и проведении выборов, так и в межвыборный период. Именно в рамках избирательных правоотношений создаются предпосылки для осуществления избирательных прав граждан и происходит передача публичной власти от ее носителя и единственного источника выборным государственным и муниципальным органам, их должностным лицам.
Структура избирательных правоотношений определяется их природой как публично-правовых отношений, складывающихся в связи и по поводу ротации и передачи публичной власти по итогам выборов. Формально в исходном варианте их участники обозначены в Федеральном законе об основных гарантиях, который квалифицирует следующие категории субъектов избирательного процесса: избиратели, кандидаты, избирательные комиссии и их члены, избирательные объединения (блоки), наблюдатели, доверенные лица. С одной стороны, избирательные правоотношения не существуют без таких действующих лиц, как избиратели, кандидаты и избирательные комиссии, с другой – наличие указанных субъектов среди участников правового отношения неразрывно связано с тем, что и они характеризуются именно как избирательные правоотношения. [12]
Несомненно, главным субъектом избирательных правоотношений являются избиратели и кандидаты, без которых невозможна реализация права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Они выступают основными управомоченными участниками избирательных правоотношений, именно от них зависят структура, содержание и динамика развития данного вида правоотношений, которые в конечном счете обеспечивают осуществление принадлежащих им активных и пассивных избирательных прав. Однако не меньшее значение для поступательного развертывания избирательного процесса имеет деятельность избирательных комиссий, которые призваны обеспечивать реализацию и защиту избирательных прав граждан. Правомерно рассматривать избирательные комиссии в качестве основного обязанного субъекта публичного права и публичных избирательных правоотношений, без которого невозможны создание и функционирование организационно-правового механизма выборов.
Говоря о субъектной специфике избирательных правоотношений, нельзя обойти вниманием вопрос их юридической структуры. Под этим углом зрения избирательные правоотношения обнаруживают себя как комплекс и материальных, и процессуальных правовых отношений. В литературе по этому вопросу презюмируется, что избирательные правоотношения обнаруживают себя прежде всего в качестве процессуальных отношений. Акцент на вторичный, процессуальный характер норм законодательства о выборах и возникающих на их основе избирательных правоотношений существенно ограничивает понимание политико-правовой природы избирательных правоотношений.
Сама природа выборов и динамический характер избирательных прав граждан предполагают совершение ряда избирательных действий, образующих в совокупности избирательный процесс , требующий надлежащего правового обеспечения и проявляющийся вовне через многочисленные и разнообразные процессуальные избирательные правоотношения, важнейшая особенность которых связана со способами их юридической защиты.
Приоритет судебной защиты избирательных правоотношений подчеркивается и специальным указанием Федерального закона об основных гарантиях на то, что суды обязаны организовывать свою работу (в том числе и в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение избирательных споров. Кроме того, следует иметь в виду, что только в судебном порядке могут быть отменены решения избирательной комиссии о результатах выборов. Иными словами, юридически значимые последствия всей совокупности избирательных правоотношений могут быть пересмотрены только на основании судебного решения.
При анализе отличительных особенностей избирательных правоотношений нельзя игнорировать и то обстоятельство, что их специфика в известной степени предопределяется нормами избирательного законодательства, являющегося первичным элементом правового воздействия на составляющие избирательную кампанию общественные отношения. Избирательное законодательство обеспечивает воспроизводство на демократической выборной основе органов государственной власти и органов местного самоуправления и является необходимой предпосылкой для осуществления гражданином конституционных избирательных прав. При отсутствии избирательного законодательства невозможны существование и развитие избирательных правоотношений, которые выступают в качестве обязательного условия реализации избирательных прав граждан как при организации и проведении выборов, так и в межвыборный период.
Принимая во внимание, что избирательное законодательство не имеет унифицированной юридической структуры, а охватывает собой комплекс норм различной отраслевой принадлежности, возникающие на его основе избирательные правоотношения характеризуются тесным единством и органической взаимосвязью в обеспечении реализации избирательных прав граждан, хотя, взятые в отдельности, они могут при этом тяготеть к различным отраслям российского права – конституционному, административному, финансовому, уголовному, трудовому, гражданско-процессуальному и некоторым другим.
Своеобразие избирательных правоотношений проявляется и в специфике их внутреннего строения, структурной организации, т. е. субъектов, содержания и объектов правоотношений.
Субъекты избирательных правоотношений
Избирательные правоотношения характеризуются широким кругом участников. Однако общим для всех них является то, что в рамках данного вида правовых отношений они выступают как носители прав и обязанностей, связанных с подготовкой и проведением выборов в представительные органы государственной и муниципальной власти. Все разнообразие субъектов избирательных правоотношений может быть поделено на четыре основные группы – индивидуальные и коллективные, политические и административные. Их сочетание предопределяет сложный состав избирательных правоотношений, их содержание и структуру. [13]
Первичную группу составляют прежде всего граждане как основные носители избирательных прав и свобод, выступающие в избирательных правоотношениях в качестве избирателей, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, доверенных лиц, наблюдателей и членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. После принятия Федерального закона об основных гарантиях сюда же необходимо отнести и иностранных граждан , которые в соответствии со ст. 18 этого Закона обладают активным избирательным правом на проводимых в Российской Федерации муниципальных выборах, если они постоянно или преимущественно проживают на территории муниципального образования, в котором проводятся указанные выборы, при условии, что участие иностранных граждан в выборах предусмотрено международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов РФ.
К другой группе субъектов избирательных правоотношений необходимо отнести избирательные объединения и их блоки , представляющие собой организационно оформленные и зарегистрированные в установленном законом порядке объединения граждан политического характера (политические партии, политические организации, политические движения). Избирательные объединения и их блоки – коллективный субъект, наделенный избирательными правами и действующий в избирательной кампании как персонифицированный участник выборов. Вместе с тем следует иметь в виду, что на отдельных этапах проведения выборов избирательное объединение (блок) может реализовать принадлежащие ему права не непосредственно, а через своих уполномоченных представителей.
В юридической литературе высказывается мнение, что в качестве особого, управомоченного субъекта избирательных правоотношений выступает народ как единственный суверен и носитель власти в Российской Федерации, обладающий абсолютной правосубъектностью, в том числе и в сфере формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Представляется, однако, что с такой постановкой вопроса трудно согласиться, так как народ, представляющий собой объединенную едиными историческими и территориальными признаками высшую социальную общность людей, может рассматриваться в качестве субъекта политических отношений, не требующих формальной определенности и обязательной юридической персонифицированности их участников. Что же касается правовых связей и такой их разновидности, как избирательные правоотношения, то в силу достаточной аморфности и отсутствия внешней правовой обособленности вряд ли правомерно говорить о том, что право участвовать в свободных выборах относится к исключительному ведению народа.
Народ как социально-политический феномен является единственным источником власти. Но передача этой власти выборным государственным органам и органам местного самоуправления осуществляется посредством реализации принадлежащих не народу, а гражданам РФ избирательных прав. Не случайно именно они выступают в качестве главного адресата избирательного законодательства и являются единственными обладателями конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Помимо граждан без их участия невозможно существование избирательных правоотношений, поскольку иначе пришлось бы признать, что цели выборов могут быть достигнуты при отсутствии свободного волеизъявления непосредственных обладателей избирательных прав.
Особую группу субъектов избирательных правоотношений образуют различные государственные органы, органы местного самоуправления, средства массовой информации, предприятия, учреждения, организации, а также их должностные лица . Всех их объединяет то, что в первую очередь в рамках избирательных правоотношений они выступают в качестве участников, на которых возложена обязанность содействовать осуществлению избирательных прав граждан посредством создания надлежащих условий для организации и проведения выборов, предотвращения нарушений избирательного законодательства и привлечения в случае необходимости виновных лиц к ответственности.
Основную роль в этой группе субъектов избирательных правоотношений играют избирательные комиссии . Непосредственно на них возлагается задача обеспечения реализации и защиты избирательных прав российских граждан, подготовки и проведения выборов. Государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия, организации с государственным участием, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий. Что же касается средств массовой информации, то на них в рамках избирательных правоотношений возлагаются обязанности по обеспечению равных возможностей проведения предвыборной агитации во время избирательных кампаний, а также по размещению печатной информации избирательных комиссий в порядке, установленном Федеральным законом об основных гарантиях, иными законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов. [14]
Особо необходимо остановиться на участии в избирательных правоотношениях судебных органов . Фактически они выступают в качестве универсального гаранта избирательных прав граждан применительно к любому уровню выборов в Российской Федерации, вправе рассматривать любые избирательные споры с участием граждан, избирательных комиссий и других субъектов. При этом судебные органы наделены правом не только реагировать по инициативе иных участников избирательных правоотношений на нарушения законодательства о выборах, но и в прямо предусмотренных нормами избирательного права случаях назначать выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений (блоков), органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора.
Отличительной особенностью правового статуса избирательных комиссий, государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений, средств массовой информации, а также их должностных лиц является то, что они вправе участвовать в избирательных правоотношениях строго в рамках предоставленных им полномочий и не могут выходить за их пределы, какими бы соображениями ни мотивировалась необходимость и целесообразность подобного рода действий.
Это обстоятельство заслуживает самого серьезного внимания, так как избирательной практике известны случаи, когда государственные органы и органы местного самоуправления вопреки предоставленной им компетенции уклонялись от назначения выборов, отменяли и переносили уже назначенные выборы, распускали избирательные комиссии. При этом в обоснование своих решений они, как правило, ссылались на то, что такие действия прямо не запрещены избирательным законодательством и, как следствие, могут иметь место в деятельности государственных и муниципальных органов власти, их должностных лиц. Представляется, что подобная аргументация не имеет ничего общего с требованиями законодательства о выборах, не основана на его содержании, не учитывает исключительно разрешительный метод регулирования полномочий указанных субъектов избирательных правоотношений, согласно которому они вправе совершать лишь такие действия, которые прямо отнесены к их ведению. В противном случае абсолютное усмотрение и административный произвол вполне могли бы претендовать на "законные" права в деятельности представителей публичной власти в рамках избирательных правоотношений.
Содержание избирательных правоотношений