Финансовое право - Н. Химичева 17 стр.

Говоря о важной роли бюджета, нельзя не учитывать, что кри­зисные явления в экономике и расстроенность финансовой систе­мы не позволяют государственным и местным бюджетам выпол­нить в полной мере свое предназначение. В области бюджета таки­ми негативными факторами являются бюджетный дефицит (пре­вышение расходов над доходами), обострение противоречий при распределении средств между бюджетами разных уровней, несвое­временность утверждения бюджета, несобираемость доходов в на­меченном объеме, большой удельный вес заемных средств и др.

Государственные бюджеты (на уровнях РФ и субъектов Федера­ции) и местные бюджеты утверждаются соответствующими пред­ставительными органами власти. В результате бюджет приобрета­ет определенную правовую форму. Федеральный бюджет и бюдже­ты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме соот­ветствующих законов, а местные бюджеты - в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления, как правило - решений (ст. 11 БК РФ). Таким образом, получив пра­вовую форму, бюджет приобретает и юридическое значение: в упо­мянутых правовых актах на конкретный отрезок времени опреде­ляются права и обязанности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований на получение, распределение и ис­пользование средств.

Помимо бюджета, утверждаемого в обычном порядке, Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процес­са" (ст. 25) предусматривает возможность введения чрезвычайно­го бюджета. Чрезвычайный бюджет - это бюджет с особым, более жестким правовым режимом использования средств, основанием для установления которого является введение чрезвычайного по­ложения. БК РФ норм о таком бюджете не содержит.

В соответствии с законодательством составляется также консо­лидированный бюджет,* т.е. свод бюджетов всех уровней на соот­ветствующей территории, используемый для расчетов и анализа.

></emphasis>

* См.: ст. 4 Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса"; ст. 6, 15, 16 БК РФ и др.

Его необходимость обусловлена тем, что по действующему законо­дательству все бюджеты существуют как самостоятельные, обособ­ленные денежные фонды, в отличие от положения, существовав­шего до 90-х гг., когда высшим органом власти утверждался еди­ный государственный бюджет, который объединял все существо­вавшие на территории страны бюджеты и отражал в целом их сред­ства.

Однако для управления делами России в целом, а также ее тер­риториальных подразделений, для прогнозирования их развития важно знать, какие средства аккумулируются в рамках данной территории через действующие на ней бюджеты. Это имеет значе­ние также для формирования взаимоотношений с выше– и ниже­стоящими органами власти. Поэтому составляются консолидиро­ванные бюджеты субъектов Российской Федерации (совокупность бюджета субъекта РФ и свода бюджетов муниципальных образова­ний) и консолидированный бюджет Российской Федерации, объ­единяющий федеральный бюджет и свод бюджетов субъектов РФ. В результате в консолидированном бюджете РФ учитываются все бюджеты, от федерального до местных, действующие на террито­рии страны.

В связи с понятием консолидированного бюджета законода­тельство ввело и другое - минимальный бюджет. Это расчетный объем доходов консолидированного бюджета нижестоящего тер­риториального уровня, а также низовых звеньев бюджетной систе­мы (сельских, поселковых и т.п.), покрывающих минимально не­обходимые расходы, гарантируемые соответствующими вышесто­ящими органами власти. Это определение относится к бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам.*

></emphasis>

* См.: ВВС. 1993. № 18. Ст. 635.

Закон РФ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г. (ст. 1)дал понятие минимального бюджета применительно к местным бюджетам, увязывая его с государственными социальными стандартами: ми­нимальный местный бюджет - это расчетный объем доходов и расходов местного значения, учитывающий государственные ми­нимальные социальные стандарты.*

></emphasis>

* СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; Указ Президента РФ "Об организации подго­товки государственных социальных стандартов для определения финансовых нор­мативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" от 23 мая 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2666.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. взамен термина "минимальный бюджет" применяет более точный - "минимальная бюджетная обеспеченность", увязывая его с минимальными государственны­ми стандартами (ст. 6). При этом данные категории касаются бюд­жетов всех уровней, в том числе и федерального.

Минимальные государственные стандарты определены как государственные услуги, предоставление которых гарантируется государством гражданам на безвозмездной и безвозвратной осно­вах за счет финансирования из бюджетов всех уровней и государ­ственных внебюджетных фондов на определенном минимально до­пустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

В свою очередь минимально допустимая стоимость государ­ственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной бюджетной обеспеченностью.

Реализация норм о минимальных государственных стандартах и их минимальной бюджетной обеспеченности - важное условие выполнения государством своих социальных обязанностей перед гражданами по государственной поддержке семьи, материнства, инвалидов, по осуществлению бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования и т.п.

1.1.2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения

В связи с функционированием государственных и местных бюджетов возникает широкий круг общественных отношений, ко­торые регулируются особым подразделением (подотраслью) фи­нансового права - бюджетным правом.

Бюджетное право - центральный раздел особенной части фи­нансового права, связанный с другими разделами и институтами последнего, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей ролью.

Бюджетное право отличается от других подразделений и инсти­тутов финансового права своим предметом, т.е. содержанием от­ношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что:

а) бюджетное право регулирует отношения Российской Федера­ции, ее субъектов, муниципальных образований и соответствую­щих органов представительной и исполнительной власти;

б) эти отношения возникают в связи с образованием, распреде­лением и использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.

Такая общая характеристика бюджетного права и его предмета нуждается в конкретизации, поскольку бюджетное право тесно связано с другими подразделениями и институтами финансового права. С этой целью в бюджетном праве можно выделить следую­щие блоки норм, которые закрепляют и регулируют:

а) бюджетное устройство в РФ, т.е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов;

б) структуру доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюд­жетами;

в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета;

г) бюджетный процесс, т е. порядок формирования и реализа­ции бюджета, а также отчетности об исполнении бюджета.

Соответственно сказанному и понятие бюджетного права можно определить, исходя либо из общей, либо конкретной харак­теристики предмета бюджетного права.

Итак, бюджетное право - это раздел (подотрасль) финансового права, состоящий из юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.

Однако такое понятие недостаточно четко определяет пределы регулирования бюджетного права. Оно позволяет трактовать его очень широко и отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом отношения (на­пример, касающиеся налоговых платежей в бюджет, расходова­ния бюджетных ассигнований учреждениями и организациями и др.). Избежать этого можно путем введения в определение поня­тия бюджетного права уточняющих признаков, основанных на конкретизации его предмета. При таком подходе бюджетное право РФ - это совокупность финансово правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, а также бюджетный процесс.

Центральное место бюджетной системы в составе финансов РФ обусловливает и место бюджетного права в системе финансового права: именно с него начинается особенная часть этой отрасли права.

Важнейшими принципами бюджетного права являются прин­ципы федерализма и развитая местного самоуправления, свойст­венные финансовому праву в целом. В бюджетном праве они нахо­дят специфическое проявление. Хотя они впрямую не названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его содержа­ние пронизано этими принципами и регулирование бюджетных отношений осуществляется с учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм Конституции РФ.

Принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, об­щими задачами и целями Федерации, реализовать которые при­зван федеральный бюджет.

Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении полномочий органов местного самоуправления по самостоятельному формированию и исполнению местного бюдже­та в целях решения задач местного значения в соответствии с зако­нодательством Федерации и субъектов РФ.

В бюджетном праве более четко, чем в других разделах финан­сового права, выделяются материальные и процессуальные нормы. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т.п.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых от­носится регулирование порядка (процедуры) прохождения каж­дой из стадий бюджетного процесса, форм взаимоотношений орга­нов государственной власти, местного самоуправления, представи­тельных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значе­ние бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они уста­навливают организационно правовые формы реализации матери­альных бюджетных прав субъектов бюджетного права, механизм их осуществления.

Различие материальных и процессуальных норм бюджетного права отражено, например, в Законе РСФСР "Об основах бюджет­ного устройства и бюджетного процесса" от 10 октября 1991 г., в котором выделен раздел "Основы бюджетного процесса". Эта кон­цепция получила дальнейшее развитие в БК РФ 1998 г., который наряду с материальными нормами, сосредоточенными в части вто­рой, содержит часть третью - "Бюджетный процесс в Российской Федерации", в которой закреплены процессуальные нормы бюд­жетного права.

Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права.

В круг субъектов бюджетного права РФ входят:

1) государство и его территориальные подразделения - Рос­сийская Федерация в целом; субъекты Российской Федерации (республики, края, области, автономная область, автономные ок­руга, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образова­ния; закрытые административно-территориальные образования);

2) органы государственной власти и местного самоуправле­ния - представительные (законодательные) органы государствен­ной власти и местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления.

Право на соответствующий бюджет - это основное из матери­альных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно госу­дарству, государственному или муниципальному образованию, оп­ределяет именно их правосубъектность, а не правосубъектность тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ (см. пре­амбулу Конституции РФ). Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих на­званным субъектам. Это права на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов.

Процессуальными правами и обязанностями наделены пред­ставительные (законодательные) и исполнительные органы госу­дарственной власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению бюджета в определен­ные сроки при соблюдении установленных форм и т.д.

Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права стано­вятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.

Этим правоотношениям свойственны следующие особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:

а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муни­ципального денежного фонда соответствующей территории;

б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансо­вого плана государства, государственного или муниципального об­разования;

в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют госу­дарства, государственные или муниципальные образования или

соответствующие органы государственной власти и местного само­управления, представляющие их интересы.

Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть материальными и процессуальными.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. для характеристики обязаннос­тей органов власти в области расходов бюджетных средств вводит новое в российском законодательстве понятие - бюджетное обя­зательство. Согласно Кодексу (ст.222) это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Термин "обязательство", свойственный гражданскому праву, в данном случае усиливает ориентирован­ность на соблюдение взаимных прав и обязанностей в бюджетных отношениях.

В нормах бюджетного права предусмотрены меры ответствен­ности за нарушения бюджетного законодательства. Они преду­смотрены в разных правовых актах - в законах о бюджете на кон­кретный год, в указах Президента РФ. Бюджетный кодекс РФ 1998 г. привел вопросы ответственности за нарушения бюджетно­го законодательства в систему, посвятив им особую (четвертую) часть.

Значение бюджетного права обусловлено важной ролью госу­дарственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, како­вым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетно­го права регулируются внутрифедеративные отношения по распре­делению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и субъектов Федерации. В силу своей важности часть отношений в области бюджета регулируется конституционными нормами.

В 90-х гг. бюджетное право РФ, как и все финансовое право, существенно изменилось, что обусловлено происшедшими эконо­мическими и политическими переменами. Формирующееся бюд­жетное законодательство отразило новые черты России как феде­ративного государства, повышение уровня самостоятельности субъектов РФ в области бюджета; оно исходит из принципа разде­ления властей при определении бюджетной компетенции предста­вительных и исполнительных органов власти. В нем проявляются и новые черты, связанные с нацеленностью на переход к рыноч­ным отношениям (изменение структуры бюджетных доходов и расходов, принципов взаимодействия между выше– и нижестоящими бюджетами, широкое использование заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и др.). Законодательство отра­зило и негативные явления в бюджете, свойственные современно­му периоду. Например, постоянный бюджетный дефицит потребо­вал урегулировать порядок его преодоления.

Перспективы развития бюджетного права определяет Концеп­ция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, одобренная постановлением Пра­вительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862,* Федеральный закон "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой поли­тики" от 29 декабря 1998 г.,** Послание Президента РФ Правитель­ству РФ "О бюджетной политике на 2000 год".***

></emphasis>

* СЗ РФ. 1998. №32. Ст. 3905.

** СЗРФ. 1999. №1. Ст. 1.

*** Российская газета. 1999. 13 апр.

Основными целями реформы бюджетной политики определе­ны: повышение эффективности использования и управления фи­нансовыми ресурсами бюджетной системы; выравнивание воз­можностей реализации на территории страны минимального уров­ня социальных гарантий, финансирование которых должно осу­ществляться из бюджетов; создание условий для повышения эф­фективности социально-экономического развития регионов.

Источники бюджетного права. Среди источников бюджетного права РФ прежде всего следует назвать Конституцию РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исходные начала и прин­ципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст. 71 и 72, определяю­щие компетенцию РФ и сферу совместной деятельности в данной области РФ и субъектов Федерации, ст. 101, 104, 106, 114, уста­навливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюд­жета и контроля за его исполнением, ст. 132 о бюджетных правах органов местного самоуправления и др. Помимо этого и конститу­ционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов.