Экономическая свобода определяется как "отсутствие государственного принуждения или ограничений в области производства, распределения и потребления товаров и услуг за пределами уровня, необходимого гражданам для защиты и сохранения самой свободы" (Beach, O’Driscoll 2003). Главными элементами экономической свободы являются гарантированные права на законно приобретенную собственность, право свободно заключать добровольные сделки как в пределах, так и за пределами границ данного государства, свобода от государственного контроля над условиями транзакций, совершаемых отдельными людьми, а также гарантии от экспроприации прав собственности в пользу государства (Rabushka 1991; Hanke, Walters 1997). Существуют две основные разновидности ограничений экономической свободы: ограничительное административное регулирование и налогообложение, превышающее уровень, необходимый для финансирования деятельности государства в пределах, которые отвечают задачам защиты классических экономических (и иных) свобод [4] .
В XX веке на Западе произошло серьезное ослабление позиций экономической свободы – как в научном, так и в правовом плане. Приведу два конкретных примера, иллюстрирующих эту общую тенденцию. Вот первый пример: в своей постоянно цитируемой и весьма популярной книге Джон Ролз приводит сильные аргументы в пользу "принципа свободы" в качестве важнейшего критерия, определяющего общественную жизнь и функции государства (Rawls 1971). Однако из списка свобод, имеющих приоритетное значение, он исключает некоторые основополагающие элементы экономической свободы (например, свободу предпринимательства). Неудивительно, что Ролз приходит к следующему выводу: идеальной институциональной системой, вероятно, следует считать рыночный социализм. Однако рыночный социализм может существовать лишь до тех пор, пока люди лишены прав частной собственности, а значит, и права свободно создавать частные фирмы. Капиталистическая система не предусматривает юридического запрета на существование предприятий, находящихся не в частном владении (скажем, некоммерческих организаций или кооперативов). Происходит нечто другое: когда у людей есть выбор, куда вложить свои деньги, время и энергию – в частную фирму или кооперативное предприятие, – подавляющее большинство отдает предпочтение первому. Таким образом, сущность капитализма – это свобода выбора, а для существования рыночного социализма необходим запрет на частное предпринимательство (Balcerowicz 1995b: 104–110). Но как в таком случае можно считать обе эти системы одинаково совместимыми с "приоритетом свободы"?
Другой пример ослабления позиций экономической свободы на Западе связан с изменением толкования Конституции Соединенных Штатов – страны с самой мощной традицией ограниченного государства.
С 1930-х годов Верховный суд США придает приоритетное значение не экономическим, а иным свободам, хотя это и противоречит изначальному смыслу американской конституции (Dorn 1988: 77–83). Ослабив конституционные инструменты защиты экономической свободы, подобная политика открыла путь для расширения государственного регулирования экономики. Много лет спустя последствия этого регулирования подверглись критическому анализу в экономической литературе, но мало кому из ученых удалось выявить причинно-следственную связь между ослаблением конституционных гарантий экономической свободы и усилением государственного вмешательства в экономику [5] . Даже Джордж Сиглер в своей классической работе о проблеме регулирования экономики не упоминает о подобной связи (Sigler 1971).
Как показывают приведенные примеры, если экономическая свобода исключается из списка основополагающих прав или ей придается второстепенное значение, философская концепция "приоритета свободы" оказывается чрезвычайно слабым идеологическим "средством защиты" от расширения роли государства. В результате исчезают любые препятствия на пути регулирования экономики.
Ситуация усугубляется в том случае, если концепция прав личности подвергается радикальному пересмотру и в нее включаются "социальные" права или принцип "всеобщего благосостояния". В результате классическое понимание свободы – как сферы жизни человека, защищенной от вмешательства других, – смешивается с идеей о праве каждого пользоваться деньгами других людей, конфискуемыми государством за счет роста налогообложения [6] . В результате между этими абсолютно разными категориями прав возникает противоречие, а вместе с ним – и опасность дальнейшего ослабления экономической свободы за счет роста налогообложения, обусловленного расширением системы социального перераспределения богатств.
Наилучшим инструментом сдерживания государства является эффективная конституция, где четко прописаны основополагающие свободы граждан [7] . Именно в этом состоит главный аргумент теории "конституционной экономики" (Buchanan 1988). Отказ от этого принципа или его ослабления будет негативно воспринят всеми, кто считает, что свобода, в том числе свобода экономическая, имеет непреходящую ценность, а потому деятельность государства необходимо ограничивать, невзирая на последствия. Однако для некоторых других именно последствия, возможно, представляют собой главный критерий оценки альтернативных институциональных систем, в том числе альтернативных форм государства [8] . Есть и такие, кто не верит ни в непреходящую, ни в прагматическую ценность индивидуальной свободы в экономике. Они считают непреходящей ценностью власть государства (или однозначно вредным явлением – экономическую свободу, причем опять же невзирая на последствия [9] .
5 "Ограниченное" и "расширенное" государство: последствия деятельности
Как влияет экономическая свобода на такие факторы, как экономический рост, связанное с ним искоренение бедности, а также степень распространения явлений, которые мы называем преступностью и коррупцией? Необходимо ли ограничение экономической свободы государством, чтобы усилить воздействие перечисленных позитивных факторов или снизить уровень негативных явлений?
Возьмем за образец ограниченное государство, деятельность которого сосредотачивается на защите основополагающих свобод, в том числе в экономике. Если подобное государство является демократическим, то эти свободы играют роль ограничителя для принципа "большинство всегда право", что требует эффективного закрепления данных свобод в тексте конституции. Системообразующий критерий, в соответствии с которым государство должно сосредоточиваться на защите основополагающих свобод, предполагает, что оно не может расширять свою деятельность в тех формах и направлениях, которые ведут к ограничению этих свобод, т. е. такое государство остается ограниченным [10] . Но при этом ограниченное государство весьма активно выполняет свою формообразующую функцию – защищает основополагающие индивидуальные свободы от покушений третьих сторон.
Существует немало форм государственного устройства, представляющих собой более или менее радикальное отклонение от этой модели. Сосредоточим внимание на трех основных категориях государств: (1) расширенном квазилиберальном, (2) расширенном нелиберальном и (3) расширенном антилиберальном (коммунистическом).
В первом случае чрезмерные полномочия государства выражаются в различных сочетаниях экономического регулирования и перераспределения благ, приводящих к определенному ущербу для экономической свободы, но не подрывающих ее полностью. Поэтому-то я и называю эту модель квазилиберальным государством. В пределах установленных ограничений экономическая свобода в этом случае находится под относительно надежной защитой судебной системы.
В рамках расширенного нелиберального государства частное предпринимательство как таковое не находится под запретом, но по сравнению с предыдущей категорией экономическая свобода намного сильнее ограничена нормами регулирования. Степень защиты государством сохраняющихся элементов экономической свободы здесь куда меньше, чем в квазилиберальном государстве.
Наконец, при коммунистическом строе частное предпринимательство запрещено, и этот запрет действует достаточно эффективно из-за жесткой реализации государством своих функций принуждения. Эффективный запрет частного бизнеса создает вакуум, который заполняется государственной командной экономикой. Таким образом, коммунистическое антилиберальное государство является и наиболее широким – для него это функциональная необходимость (Balcerowicz 1995b: 51–54). При этом такому государству незачем создавать особую систему для масштабного социального перераспределения благ. К примеру, в маоистской разновидности подобного государства социальные выплаты были весьма ограниченны.
Теперь на основе данной типологии попытаемся сделать некоторые выводы о влиянии различных ограничений экономической свободы на устойчивый экономический рост и обусловленное им искоренение бедности.
В современную эпоху мы не находим многочисленных примеров ограниченного государства (в эмпирическом плане больше всего к этой модели приближается Гонконг). Опыт истории, однако, позволяет обоснованно предположить, что рыночно-либеральное устройство, в рамках которого полномочия властей ограничивались законом, демонстрировало весьма высокие показатели роста (Rabushka 1985).
Все экономически развитые страны подпадают под категорию большого квазилиберального государства, однако в них представлены различные сочетания систем регулирования и перераспределения богатств. Кроме того, они различаются по степени воздействия различных негативных факторов. Возьмем, скажем, хроническую безработицу и зададимся главным вопросом: можно ли связать это явление с функционированием рынка, или, напротив, оно является результатом государственного вмешательства, типичного для большого квазилиберального государства? Сторонники мнения о том, что причины устойчивой безработицы кроются в несовершенстве рынка, аргументируют это следующим образом: работодатели, дескать, устанавливают ставки зарплат, превышающие уровень, который обеспечивает равенство спроса и предложения на рынке труда, в результате чего создается избыток рабочей силы (Akerloff 1982). Однако эта теория не позволяет объяснить громадные различия в уровне хронической безработицы в странах – членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Противоположная точка зрения, согласно которой это явление стало результатом вмешательства государства в экономику (т. е. неудачных действий властей), выглядит куда убедительнее. В литературе приводится масса эмпирических данных, указывающих на прямую связь между хронической безработицей (и уровнем занятости) и такими отличительными чертами расширенного государства, как щедрые пособия по безработице, высокие налоги (обусловленные значительным объемом социальных выплат), негибкость зарплат из-за внедрения, не без помощи государства, системы коллективных договоров и юридические ограничения, затрудняющие создание новых фирм, а также функционирование рынков труда, жилья и товаров [11] .
Люди, долгое время не имеющие работы, принадлежат к категории самых обездоленных граждан, чьим интересам, по мнению Ролза, должно уделяться приоритетное внимание (Rawls 1971). Однако парадокс такой ситуации заключается в том, что именно вмешательство в экономику, характерное для расширенного квазилиберального "государства всеобщего благосостояния", приводит к росту безработицы. Этим я не утверждаю, что любые возможные варианты такого государства неизбежно порождают хроническую безработицу. Подобное происходит далеко не всегда: свидетельство тому – показатели в этой области, которые демонстрируют в последние годы Великобритания, Соединенные Штаты и Ирландия. Однако можно утверждать, что отклонение от модели ограниченного государства (т. е. ослабление или демонтаж механизмов, сдерживающих его расширение) создает риск государственного вмешательства в экономику, чреватого целым рядом нежелательных последствий [12] и при этом не достигающего заявленных целей [13] .
В большинстве развивающихся стран существует квазилиберальное или нелиберальное государственное устройство, а уровень экономической свободы и степень ее защиты государством в них существенно различаются. Дискуссия о причинах различия в показателях роста, которые демонстрируют эти страны, еще далека от завершения, но, на мой взгляд, вряд ли стоит сомневаться, что более широкое и лучше защищенное пространство экономической свободы способствует росту, а масштабное ограничение этой свободы государством приводит к катастрофическим последствиям (см.: Scully 1992; Hanke, Walters 1997; Keefer, Knack 1997; Dollar, Kray 2000). Развивающаяся страна не может жертвовать экономической свободой ради социального благосостояния – отказавшись от свободы, она закрывает себе путь к благосостоянию. Как показывает опыт, тот же принцип действует и для стран с переходной экономикой (Balcerowicz 2002).
Небольшую группу развивающихся стран Восточной Азии, демонстрирующих чрезвычайно высокие темпы экономического роста, можно рассматривать как своеобразную "лабораторию" для проверки различных гипотез о соотношении роли государства и рынка. Можно ли объяснить это "экономическое чудо" некими особыми формами вмешательства со стороны нелиберального государства (например, целевым кредитованием или индустриализацией под руководством властей)? Подобную гипотезу легко опровергнуть. Правящие режимы в странах, где произошло это "чудо", в разной степени вмешивались в экономику, но в их действиях прослеживается одна общая черта – наличие фундаментальных элементов экономической политики, характерных для ограниченного государства: относительная открытость экономики, низкий уровень налогообложения и поощрение частного предпринимательства (Balcerowicz 1995а: 26–27; фактические данные см.: Quibria 2002).
Что же касается мнения марксистов о том, что частная собственность и свободный рынок препятствуют экономическому развитию, то опыт истории показал его полную несостоятельность. Не было ни одного случая, когда страна с нерыночным, этатистским экономическим устройством добивалась бы экономического успеха. Самый радикальный отказ от свободы в истории обернулся гигантским ущербом с точки зрения благосостояния. Остается лишь удивляться, почему такое количество ученых поддерживало утверждение об экономической дееспособности и даже превосходстве социализма, игнорируя предостережения Мизеса и Хайека [14] .
Итак, мы рассмотрели вопрос о влиянии ограничения экономической свободы на некоторые аспекты экономического развития. Однако существуют и другие важные показатели – например, уровень преступности, коррупции и уклонения от налогов, а также размеры теневой экономики. Насколько они зависят от того, к какой категории относится государство?
Существует понятие "первичных преступлений" – т. е. действий, которые считаются преступлениями в любом современном обществе (убийства, разбойные нападения, грабежи, изнасилования). Что же касается расширения функций государства, то оно порождает целый набор "вторичных преступлений" (Friedman, Friedman 1984: 136). Впрочем, ограничения, перекрывающие доступ на рынок товарам, пользующимся большим спросом, приводят не только к "вторичным" преступлениям, но и в какой-то степени способствуют росту преступлений "первичных" (например, убийству людей в бандитских "разборках" и перестрелках с полицией). Наглядным примером в этой связи служит "сухой закон", введенный в США в 1920-х годах. Рост социальных выплат – главная причина резкого увеличения государственных расходов в европейских странах после Второй мировой войны – привел не только к повышению налогов, но и к расширению масштабов преступности в налоговой сфере, а также породил теневую экономику.
В коммунистическом государстве в разряд "криминала" попадает беспрецедентное количество видов человеческой деятельности: любое частное предпринимательство считалось тяжким уголовным преступлением, да и независимая политическая активность была запрещена законом [15] . Этот пример нагляднейшим образом показывает, почему правоохранительную функцию государства нельзя считать самоценной. Все зависит от того, что именно государство "охраняет" – экономическую свободу или ограничения таковой.
Помимо этического вопроса о содержании законодательства и последствий его применения возникает и проблема функционального порядка – судебная система, чрезмерно загруженная надзором за соблюдением многочисленных ограничений хозяйственной деятельности, будет просто не в состоянии предотвратить дальнейшего размывания экономических свобод. Ограниченное государство не только обеспечивает гражданам наивысший уровень экономической свободы, но и защищает ее лучше, чем государство, перегруженное регулирующими функциями.
Обратимся теперь к проблеме коррупции. Авторы многочисленных эмпирических исследований делают вывод о том, что уровень коррупции в обществе зависит от конкретного сочетания факторов, характерных по крайней мере для некоторых разновидностей большого государства: ограничительного регулирования и связанных с ним широких полномочий политиков и государственной бюрократии, высокого номинального налогового бремени, а также больших объемов государственных закупок (см.: Rose-Ackerman 1999; Tanzi 1998а; Djankov et al. 2000). Важнейшим из перечисленных факторов, пожалуй, является масштаб ограничительного регулирования и бюрократизации процесса принятия решений, которые в этом случае порой становятся результатом деятельности коррупционеров или популистов и сопровождаются произволом государственного аппарата. Все меры, максимально ограничивающие экономическую свободу и тем самым препятствующие росту, в наибольшей степени способствуют и процветанию коррупции [16] .
Взаимосвязь между уровнем налогообложения и коррупцией носит менее однозначный характер. Высокое номинальное и фактическое налоговое бремя может сочетаться с низким уровнем коррупции, если масштаб государственного регулирования невелик, а произвол бюрократии ограничивается. Самым наглядным примером подобной ситуации являются скандинавские страны. Однако в условиях и без того тяжелого налогового бремени дальнейшее повышение налогов чревато в долгосрочной перспективе опасностью возникновения коррупционного сговора между некоторыми чиновниками налоговых органов и отдельными налогоплательщиками. Кроме того, высокое номинальное налогообложение зачастую порождает массовое уклонение от налогов, отчасти выражающееся в незарегистрированной хозяйственной деятельности в рамках "теневой" экономики (Schneider, Ernste 2000: 77-114). Наконец, масштабные социальные выплаты, которые и обусловливают высокий уровень налогообложения, как правило порождают – сами по себе или в сочетании с высокими налогами – целый ряд негативных явлений, таких как дефицит рабочей силы, снижение объемов индивидуальных сбережений, злоупотребление государственными средствами со стороны тех, кто их получает, и выработку у людей зависимости от государственной помощи (Niskanen 1996; Hanson 1997; Arcia 2000).