По мнению Ю.А. Тихомирова, государство, уменьшая объем прямого управления хозяйствующими субъектами, сохраняет и увеличивает объем регулирования их деятельности [25] . Учетно-контрольные и легализующие функции призван выполнять институт государственной регистрации. Это институт публичной власти для обеспечения публичных интересов и охраны законности на экономическом поле, регулируемый нормами административного и гражданского права. При этом, как отмечает Ю.А. Тихомиров, любой вид государственной регистрации как правового института характеризуется следующими признаками: установление ее требований и процедур, прежде всего законами; государственное признание законности или незаконности действий юридического или физического лица; обязательность осуществления регистрации для соответствующего органа и хозяйствующих субъектов; обладание юридико-информационной ценностью. Государственная регистрация осуществляется в разных формах, в частности как способ официального удостоверения видов юридических действий. Вопрос в том, чтобы "регистрационная мера" была обоснованной и обеспечивала сочетание публичных, корпоративных и частных интересов.
Таким образом, для сферы гражданского права характерно проникновение элементов публичноправового регулирования. Только оптимальное соотношение публичных и частных интересов может обеспечить полноценное развитие оборота недвижимости.
Регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним – это один из существенных элементов реализации особенностей правового режима недвижимости. Она является не самоцелью, а средством, позволяющим ввести оборот недвижимости в цивилизованные рамки, осуществить его на принципах гласности и публичности в интересах государства и общества. В то же время она позволяет осуществить государственное признание прав на недвижимое имущество и служит средством обеспечения государственной охраны этих прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним имеет правоустанавливающее значение, поскольку юридическим последствием регистрации является, как правило, возникновение, изменение или прекращение зарегистрированного права либо заключение, изменение или прекращение зарегистрированной сделки. В связи с этим можно говорить о том, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как юридический акт представляет собой индивидуальный административный правовой акт. Государственная регистрация прав на недвижимость как индивидуальный административный акт характеризуется следующими признаками:
1) предназначена для регулирования общественных отношений;
2) издается специально уполномоченным органом для достижения определенных целей в ходе осуществления задач и функций государства;
3) имеет подзаконный характер;
4) имеет официальный характер;
5) совершается в установленном порядке;
6) представляет собой одностороннее властное волеизъявление, результаты которого отражаются в виде записи в "документе" -
Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
7) носит правоприменительный характер.
Признание государственной регистрации права индивидуальным административным актом означает, что акт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним может быть оспорен в суде как ненормативный акт государственного органа. При этом, если существует спор о праве, должно оспариваться само право; если же спор о праве отсутствует, можно обжаловать именно акт государственной регистрации права.
Рассмотрение государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (а также отказа в регистрации прав и сделок) как индивидуальных административно-правовых актов способствует обеспечению надлежащей защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним можно рассматривать также как деятельность специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. В этом смысле государственная регистрация прав на недвижимость – это юридическая, правоприменительная, административно-процессуальная деятельность государственных органов – Росрегистрации. Государственная регистрация прав на недвижимость представляет собой разновидность административного производства в рамках административного процесса. В параграфе определено понятие и характерные черты производства по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Производство по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним представляет собой совокупность процессуальных действий Росрегистрации, направленных на законное и обоснованное рассмотрение индивидуальных дел – возникновение, ограничение (обременение), переход или прекращение прав на недвижимое имущество. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним (как деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти) должна основываться на принципах административного процесса, разработанных в теории административного процесса.
Принципы государственной регистрации. В основе российской системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним лежат следующие принципы: специальности, обязательности, гласности, достоверности, бесповоротности и старшинства. В Законе о регистрации вышеуказанные принципы не сформулированы, но эти основополагающие начала существуют и на них построены нормы Закона.
Данная классификация принципов регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним давно известна России и ее обоснованность доказывалась еще русскими учеными-юристами в дореволюционный период [26] . В настоящее время представляется возможным вернуться к этой классификации, проанализировав содержание вышеперечисленных принципов с учетом действующей системы государственной регистрации.
Принцип специальности занимает центральное место среди принципов регистрации. В соответствии с ним в Единый государственный реестр прав заносятся записи о правах, касающихся конкретных объектов недвижимости. Каждому объекту недвижимости отводится отдельный раздел. Конкретное недвижимое имущество является критерием, по которому проводится государственная регистрация прав и сделок. Таким образом, реестр должен отражать зарегистрированное правовое положение недвижимости.
Принцип обязательности выступает необходимым условием регистрации прав и сделок в условиях современного цивилизованного рынка. Права на недвижимость подлежат обязательному занесению в Единый государственный реестр прав, поскольку законодатель в большинстве случаев связывает возникновение прав с моментом их государственной регистрации.
Законодатель, применяя термины "требование" и "обязательность государственной регистрации", указывает на императивность условия о государственной регистрации (ст. 131, 164, 165 ГК РФ, ст. 4 Закона о регистрации).
Однако правило об обязательности имеет и исключение. Оно заключается в добровольном порядке государственной регистрации прав, возникших до момента вступления в силу Закона о регистрации и зарегистрированных в соответствии с ранее действовавшим законодательством, которые признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной Законом о регистрации. Государственная регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей (п. 1 ст. 6 Закона о регистрации).
Пункт 2 ст. 6 Закона о регистрации устанавливает, что государственная регистрация возникшего до введения в действие Закона о регистрации права на объект недвижимого имущества требуется при государственной регистрации возникших после введения в действие Закона перехода данного права, его ограничения (обременения) или совершенной после введения в действие Закона сделки с объектом недвижимого имущества.
В практике неоднократно обращалось внимание на наличие противоречия между нормами п. 1 и 2 ст. 6 Закона о регистрации, которое заключается в том, что согласно п. 1 регистрация ранее возникших прав не требуется, а согласно п. 2 – требуется. Тем не менее комплексное рассмотрение указанных пунктов позволяет сделать вывод об отсутствии между ними коллизии, поскольку регистрация ранее возникших прав требуется только в случаях проведения операций с объектом недвижимости, для которых установлена обязательность государственной регистрации. [27]
Принцип гласности обеспечивает доступность данных, заносимых в ЕГРП, любому лицу, желающему ознакомиться с его содержанием, путем предоставления информации, содержащей описание объекта недвижимости, зарегистрированные права на него, ограничения (обременения) прав, сведения о существующих на момент выдачи информации правопритязаниях и заявленных в судебном порядке правах требования в отношении данного объекта недвижимости.
В выписке из ЕГРП, содержащей сведения о земельном участке, на котором создается объект недвижимого имущества, в состав которого входят жилые и нежилые помещения, являющиеся предметами договоров участия в долевом строительстве, помимо сведений об ипотеке указывается наличие зарегистрированных договоров участия в долевом строительстве с перечнем объектов долевого строительства, а также фирменные наименования (наименования) юридических лиц – участников долевого строительства, фамилии, имена, отчества физических лиц – участников долевого строительства (абз. 3 п. 1 ст. 7 Закона о регистрации).
Вместе с тем, для того, чтобы обеспечить интересы правообладателей, Законом о регистрации установлен перечень сведений, которые не могут быть выданы никому, кроме правообладателей и иных лиц, указанных в п. 3 ст. 7 Закона о регистрации. К таким сведениям отнесены: сведения о содержании правоустанавливающих документов (за исключением сведений об ограничениях (обременениях), обобщенные сведения о правах отдельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимости, сведения о переходе прав на объект недвижимости (история объекта), а также сведения о признании правообладателя недееспособным или ограниченно дееспособным.
Принцип достоверности означает соответствие данных реестра реальному зарегистрированному правовому положению недвижимости. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Данный принцип должен создавать уверенность в правильности и законности записей в реестре. В связи с этим на органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, возлагается обязанность по проверке законности документов, в силу которых совершаются записи в реестре.
Принцип бесповоротности направлен на обеспечение стабильности в сфере регистрации прав на недвижимость. Это достигается путем безусловного юридического признания всего того, что зарегистрировано в реестре. Положения ст. 7 и ст. 12 Закона о регистрации закрепляют приоритет ЕГРП и информации, в нем содержащейся. Внесенные в реестр данные предполагаются заведомо правильными. Действие данного принципа учитывается при защите прав добросовестных приобретателей. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.
Принцип старшинства предполагает, что внесенные в реестр права осуществляются в порядке времени их занесения. Данный принцип позволяет внести полную ясность, например, в вопросы очередности удовлетворения требований залогодержателей.
Пункт 7 ст. 16 Закона о регистрации устанавливает, что регистрационные действия начинаются с момента приема документов, а государственная регистрация проводится в последовательности, определенной порядком приема документов. На практике данная норма не может в полной мере отвечать интересам всех заявителей, поскольку очередность регистрации определяется порядком обращения лиц, т. е. регистрируется право того заявителя, который обратился в регистрирующий орган первым. Особенно актуален этот вопрос при последующей ипотеке, поскольку очередность залогодержателей устанавливается на основании данных ЕГРП (п. 1 ст. 43 Федерального закона от 16 июля 1998 № 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" [28] (далее – Закон об ипотеке)). Такое положение вещей может привести к тому, что за регистрацией может обратиться заявитель, сделка с которым была заключена раньше, чем сделка с иным лицом с более поздней датой, которая уже была зарегистрирована. Урегулировать в полной мере старшинство прав необходимо путем внесения изменений в нормы Закона о регистрации.
Некоторые авторы для решения данной проблемы предлагают ввести предварительную регистрационную запись, которая бы гарантировала правообладателям регистрацию его права именно в том ранге, на который он рассчитывает, а также предупреждала бы третьих лиц о том, что их права подлежат исполнению после права лица, указанного в предварительной записи [29] . Например, М.Р. Дзуцева считает, что в связи с этим необходимо "легализовать правило о предварительной записи, содержащееся в ст. 12 Закона о регистрации, посредством придания ему категоричности" [30] . С последней точкой зрения нельзя согласиться, поскольку абз. 7 п. 6 ст. 12 Закона о регистрации устанавливает, что прием заявления и иных необходимых для регистрации документов является основанием для внесения в ЕГРП записи об этом заявлении, указывающей на существование притязания в отношении данного объекта. Если к моменту подачи заявления уже имеется запись о ранее принятом заявлении, указывающая на наличие правопритязания в отношении данного объекта, то должно быть принято решение по результатам правовой экспертизы в отношении ранее принятых документов. При этом в случае, если в ходе экспертизы не выявлено оснований для отказа в государственной регистрации ранее заявленного права, в регистрации позже заявленного права (сделки) может быть отказано [31] . Таким образом старшинство прав определяется очередностью их регистрации, которая пока, в свою очередь, зависит от очередности приема документов.
Представляется необходимым сформулировать данные принципы в отдельной статье Закона о регистрации и привести в соответствие с ними нормы законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Вопрос о публичной достоверности реестра недвижимости непосредственно связан с проблемой защиты добросовестных приобретателей, точнее, с признанием их собственниками имущества, приобретенного у неуправомоченных отчуждателей.
По нашему мнению, добросовестных приобретателей нужно признавать собственниками имущества, приобретенного ими у неуправомоченных лиц. Этого требует динамичный имущественный оборот. Именно он заставил законодателей многих стран мира ограничить виндикацию в пользу добросовестных приобретателей и признать их собственниками спорного имущества. Ограничивать виндикацию в отношении добросовестного приобретателя и не признавать его собственником вряд ли разумно. Это ведет лишь к неопределенности положения реального обладателя права на вещь, оказавшуюся во владении добросовестного приобретателя.
Формальный собственник, хотя и может распоряжаться вещью юридически, фактически не в состоянии исполнять распорядительные сделки, не имея возможности на деле передавать другим лицам владение вещью. Добросовестный приобретатель фактически господствует над вещью, эксплуатирует ее в своих интересах, однако он испытывает затруднения при совершении актов распоряжения вещью, потому что формально он – не собственник.
В статье 302 ГК РФ указывается, в каких случаях собственник не может виндицировать вещь у добросовестного приобретателя, но ничего не говорится о титуле, закрепляемом за добросовестным приобретателем. И это неудивительно, так как данная статья, как и глава 20 ГК РФ в целом, регулирует отношения по защите вещных прав. Здесь просто не могут содержаться нормы о титуле лица, в отношении которого собственник (или иной владелец) не в состоянии применить меры защиты (прежде всего виндикационное требование).
Для признания добросовестного приобретателя собственником имущества, приобретенного у неуправомоченного лица, необходимы особые правила, помещенные в ГК РФ. Причем они должны учитывать коренное различие в режиме оборота движимого и недвижимого имущества. В связи с этим набор фактов, которые образуют фактический состав добросовестного приобретения имущества, будет несколько отличаться в зависимости от того, о каком имуществе идет речь – движимом или недвижимом.
В первую очередь следует сказать о тех фактах, которые лежат в основе возникновения права собственности добросовестного приобретателя на любое имущество. Во-первых, имущество должно быть приобретено в силу сделки, а не по какому-либо иному правовому основанию. Единственным пороком этой сделки является то, что отчуждатель не имел права отчуждать вещь. Во-вторых, сделка по приобретению должна иметь возмездный характер. В-третьих, приобретатель должен быть добросовестным, т. е. не знать в момент совершения сделки о том, что его контрагент неуправомочен отчуждать имущество.
Остальные факты определяются в зависимости от вида имущества. Различие в фактическом составе приобретения движимого и недвижимого имущества существует лишь по той причине, что с недавних пор недвижимость в нашей стране стала наконец-то обращаться по записям.
Движимое имущество переходит от одного лица к другому посредством передачи владения. Несмотря на то, что наш закон не устанавливает презумпции права собственности владельца движимой вещи, как принято в некоторых иностранных законодательствах (см., например, §1006 Германского гражданского уложения (ГГУ)), принадлежность движимой вещи и у нас распознается на практике по факту владения ею (это объективное положение вещей). Принадлежность недвижимой вещи определяется наличием соответствующей записи в реестре. Поэтому в первом случае приобретатель в отношениях с контрагентом-отчуждателем принимает во внимание прежде всего факт его владения вещью, а во втором – факт записи на имя последнего. Движимое имущество переходит в собственность, как правило, посредством передачи, а недвижимое – в результате записи в реестре, поэтому переход недвижимого имущества во владение приобретателя не имеет такого значения, как для движимости.
В связи с этим фактический состав добросовестного приобретения права собственности на движимую вещь должен включать в себя факт выбытия вещи из владения лица, управомоченного на владение, т. е. собственника или лица, которому она была передана собственником (но непременно по воле первого или последнего), и факт владения на стороне приобретателя. Этот последний факт является завершающим в формировании фактического состава приобретения движимой вещи в собственность. Его включение в фактический состав основано на том, что именно с передачей приобретателю владения вещью закон связывает возникновение права собственности у последнего в обычной ситуации (п. 1 ст. 223 ГК РФ).
Всякая система регистрации прав на недвижимое имущество, в какой бы стране она ни была создана, основана, как правило, на трех главнейших принципах: внесения, публичности и публичной достоверности.