Предлагаемая читателю книга содержит постатейный комментарий к Федеральному закону "О землеустройстве". Интерес к вопросам, связанным с землеустройством, многократно возрос в последнее время в связи с активизацией земельного рынка в России. Комментируемый Закон, наряду с Земельным кодексом РФ, является одним из важнейших источников российского земельного права.
При подготовке новой редакции комментария учтены важнейшие изменения действующего российского законодательства, систематизированы и проанализированы многочисленные подзаконные акты, принятые в развитие Федерального закона "О землеустройстве". Издание подготовлено с учетом проводимых в России административной и муниципальной реформ.
Комментарий будет полезен работникам различных государственных и муниципальных служб (работникам специализированных учреждений Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Министерства природных ресурсов и т. д.), фермерам, крестьянам, собственникам земель, землепользователям и т. д. Комментарий может быть также использован при изучении обязательных учебных курсов на юридических (земельное, экологическое право) и экономических (экология, природопользование, землеустройство) факультетах.
Александр Алибиевич Ялбулганов
Комментарий к Федеральному закону "О землеустройстве"
Сведения об авторе
Ялбулганов Александр Алибиевич, доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права Государственного университета – Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ), профессор Военного университета, профессор РУДН. Специалист по финансовому, земельному, экологическому праву, по истории финансового права и законодательства.
В 1995–1998 гг. работал доцентом кафедры финансового права МГИМО МИД РФ, затем – профессором Российского университета дружбы народов, Военного университета. В настоящее время преподает финансовое право в ГУ-ВШЭ.
Российское законодательство о землеустройстве
Основные этапы развития
Землеустройство в дореволюционной России являлось одним из приоритетных направлений государственной деятельности. Его роль особенно возросла с отменой крепостного права в России и последовавшей за ней земельной реформой, которая, в свою очередь, привела к усложнению земельно-правовых отношений. Вехами в развитии землеустроительного дела в России можно назвать: проведение Генерального межевания, предпринятого по манифесту 19 сентября 1765 г., которое было направлено на разграничение земель и укрепление границ владений; осуществление землеустройства на основании специальных крестьянских положений 1861 г. при освобождении крестьян от крепостного права; Столыпинскую аграрную реформу как крупнейшее землеустроительное мероприятие в отношении общинных крестьянских земель; создание Комитета по землеустроительным делам (1907 г.), принятие "Положения о землеустройстве" [1] (Высочайше утверждено 29 мая 1911 г.), ставшего основным законом, регулировавшим землеустроительную деятельность.
Издание закона о землеустройстве послужило толчком к принятию многочисленных ведомственных актов (временных правил, инструкций, циркуляров и т. д.). Их систематизация осуществлялась Департаментом Государственных земельных имуществ [2] .
Специальным органом, который занимался вопросами землеустройства в масштабах империи, являлся Комитет по землеустроительным делам, а в губерниях – его главные управления (губернские землеустроительные комиссии). В их ведении находились организация землеустройства, оказание агрономической помощи при землеустройстве. Деятельность землеустроительных комиссий включала следующие "главнейшие отрасли":
1) землеустройство на "надельных" землях;
2) сдача в аренду и продажа казенных земель;
3) содействие Крестьянскому Поземельному Банку в приобретении и продаже земель крестьянам;
4) содействие крестьянам, переселявшимся на новые, неосвоенные земли;
5) материальная помощь при землеустройстве [3] .
Знаменательно, что в конце XIX – начале XX вв. получают содержательное развитие теоретико-правовые и иные вопросы землеустройства. В связи с этим необходимо вспомнить имя замечательного русского ученого Отто Альфредовича Хауке. Он был специалистом по земельному праву вообще, а предметно и основательно занимался правовыми проблемами землеустройства [4] . О.А. Хауке по праву можно назвать и "просветителем" землеустроительного дела [5] , и, наравне с Ю.В. Александровским, одним из первых авторов комментария к землеустроительному законодательству [6] .
Несомненный научный интерес представляют теоретические изыскания О.А. Хауке. Являясь приверженцем всестороннего, комплексного развития землеустройства, он исследовал предмет и метод землеустроительного права и процесса как науки и учебной дисциплины. По мнению О.А. Хауке, землеустроительное право – это совокупность норм, регулирующих землеустройство, определяющих его существо, условия и порядок его производства. Он различает материальное землеустроительное право и землеустроительный процесс. К первому относит "нормы, определяющие содержание землеустройства, условия его и, наконец, способы, которыми оно осуществляется" [7] . Землеустроительный процесс рассматривается им как совокупность норм, определяющих порядок производства землеустройства. По мнению О.А. Хауке, этот "процесс истекает из вторжения публичной власти в сложившиеся земельные отношения и принудительного их изменения; то и другое создает почву для столкновения интересов частных лиц и порождает порою массу противоречивых притязаний как между самими владельцами, так и притязаний с их стороны к исполнительным органам землеустройства" [8] .
Другие наиболее важные моменты, нашедшие отражение в рассматриваемой работе, таковы:
землеустроительный процесс не может быть простым повторением общего процесса по гражданским судебным делам, хотя и касается имущественных прав;
объектом землеустройства является земля, землевладение; совокупность норм, определяющих хозяйственные задачи землеустройства и хозяйственное использование в нем природных условий, образует "землеустроительную технику" или "землеустроительную экономию";
необходимость создания землеустроительных учреждений; систематизация элементов землеустройства; прекращение зависимых отношений земледельца от землевладельца и др.
В землеустроительной науке начала XX в. землеустройство и межевание рассматривались в разных ипостасях: как самостоятельные институты; межевание как часть землеустройства; землеустройство и межевание противопоставлялись. С последним категорически не соглашался известный специалист по землеустроительному праву М.М. Шульгин. Он с сожалением отмечал, что "… под землеустройством понимают лишь те меры, которые были изданы в недавнее время, начиная с 1905 г…. такой взгляд ошибочен. Русское межевание в действительности никогда не носило характера одного лишь установления границ поземельных владений, но всегда считалось с теми или иными формами изменения земельных отношений, т. е. землеустройством" [9] . М.М. Шульгин также писал, что все существующие виды межевания носят несомненно землеустроительный характер [10] .
С.П. Кавелин, исследуя эволюцию межевания, межевого законодательства, землеустройства в Древней Руси, в Московском государстве и в Российской империи, показывает взаимосвязанность этих институтов, акцентируя, однако, внимание больше на институте межевания и соответственно придавая ей первенствующее значение [11] .
"Положение о землеустройстве" (Закон от 29 мая 1911 г. о землеустройстве) [12] – первый законодательный акт, в котором систематизировались основные положения об организации землепользования в Российской империи [13] . Первая глава "Положения о землеустройстве" (далее – Закон о землеустройстве) открывалась перечислением всех землеустроительных мер, применение которых по замыслу законодателя должно было привести к упорядочению земельного строя и устранению всех недостатков. Законом о землеустройстве устанавливались следующие виды землеустроительных действий:
"1) выдел земель отдельным селениям сельских обществ;
2) выдел земель выселкам и частям селений;
3) выдел отрубных участков отдельным членам сельских обществ и имеющих отдельное владение селений;
4) полное по целым сельским обществам и имеющим отдельное владение селениям разверстание угодий между членами общества или селения на отрубные участки;
5) уничтожение чрезполосности (здесь и далее в цитатах сохранено написание оригинала – прим. ред.) подлежащих действию сего положения земель с прилегающими владениями [14] ;
6) разверстание к одним местам (на отрубные участки) земель разного владения, включенных в одну дачу разверстания;
7) раздел угодий, находящихся в общем пользовании крестьян и частных владельцев;
8) отграничение подлежащих землеустройству земель от смежных владений в тех случаях, когда предварительное установление внешних границ необходимо для исполнения вышеперечисленных землеустроительных действий" (ст. 1).
Нормы Закона о землеустройстве применялись преимущественно к надельным (крестьянским наделам) землям [15] . Однако при определенных условиях допускалось применение установленных в законе о землеустройстве правил и к ненадельным землям. Согласно ст. 2 Закона о землеустройстве его нормы применялись и к землям, принадлежавшим, независимо от способа их приобретения, крестьянам или лицам других сословий ("по быту своему не отличающимся от крестьян") [16] .
В соответствии с Законом о землеустройстве все землеустроительные действия могли производиться как по соглашению сторон, т. е. всех заинтересованных лиц, так и в обязательном порядке. Однако и в "последнем случае землеустроительные учреждения обязываются оказывать всяческое, в течение всего производства дела, содействие к достижению полюбовного соглашения сторон" (ст. 6). По этому поводу в своих пояснениях к закону о землеустройстве Ю.В. Александровский замечал, что в деле землеустройства известная степень принудительности представляется совершенно неизбежной.
В статье 7 Закона о землеустройстве устанавливался перечень угодий, в которых землеустройство (раздел и выдел земель) могло проводиться только с согласия их владельцев.
К ним относились:
1) усадебные земли и земли, входившие в состав "усадебной оседлости селений";
2) земли в одном сплошном отрубе, если на них возведены жилые постройки и заведено обособленное хозяйство;
3) находившиеся вне черты селения жилые усадьбы с принадлежащими к ним огородами;
4) участки под водяными мельницами, заводами и фабриками;
5) сады и виноградники, приносящие доход;
6) искусственно разведенные леса;
7) места заведомого нахождения ископаемых на землях, в которых право на разработку недр принадлежало их владельцам, за исключением мест, содержавших неогнеупорные глины, песок, торф и различные породы неценного строительного и бутового камня;
8) разрабатываемые торфяники;
9) лесные участки в малолесных местностях;
10) участки, осушаемые подземными водоотводными сооружениями (дренажем);
11) искусственно орошаемые участки;
12) угодья исключительной по местным условиям ценности и важности, по признанию местных землеустроительных учреждений.
В других главах (гл. II–X) Закона о землеустройстве регулировались проблемные и актуальные вопросы землеустройства. Их перечень выглядит следующим образом:
"О выделе земель селениям" (гл. II, ст. 23–28);
"О выделе земель выселкам и частям селений" (гл. III, ст. 29–34);
"О выделе отрубных участков отдельным членам общества" (гл. IV, ст. 35–41);
"О полном, по целым обществам, разверстании угодий на отрубные участки" (гл. V, ст. 42–46);
"О разверстании чрезполосности надельных земель и земель мелкого владения с прилегающими владениями и разверстании к одним местам (на отрубные участки) земель разного владения, включенных в одну дачу разверстания" (гл. VI, ст. 47–53);
"О разделе угодий, находящихся в общем пользовании крестьян и частных владельцев" (гл. VII, ст. 54–58);
"Об отграничении подлежащих землеустройству земель от смежных владений" (гл. VIII, ст. 59–63);
"О порядке составления проектов землеустройства и производства отграничения устраиваемых земель" (гл. IX, ст. 64–99);
"О порядке рассмотрения и утверждения проектов землеустройства и разрешения споров об отграничении" (гл. X, ст. 100–132).
В приложениях к Закону о землеустройстве устанавливались правила деятельности уездных и губернских землеустроительных комиссий, а также правила об участии в землеустроительных действиях "владельцев, кредиторов и тяжущихся".
В развитие Закона о землеустройстве были приняты различные акты, в которых разъяснялся порядок его применения. В числе таких можно назвать "Наказ Землеустроительным Комиссиям по применению Положения о землеустройстве" (утвержден Комитетом по Землеустроительным делам 19 июня 1911 г.), "Инструкцию для производства землемерных работ при землеустройстве" (утвержден Управляющим Межевою частью 6 июня 1913 г.), а также многочисленные указы Правительствующего Сената и разъяснения Главного Управления Землеустройства и Земледелия [17] .
Неотъемлемой частью Столыпинской аграрной реформы являлось землеустройство. Ярким свидетельством этому служат статистические данные о землеустройстве в европейской части России в 1907–1915 гг. В эти годы всего было подано 6 174 500 заявлений о землеустройстве, а фактически землеустроено 1 234 700 единоличных хозяйств, 1 142 300 групповых владений [18] .
К 1917 г. (ко времени Октябрьской революции) имелись следующие категории земель: а) частновладельческие и прочие земли,
б) казенные земли, в) земли удельного ведомства, г) церковные и монастырские земли, д) подворно-участкового пользования, е) городские земли, ж) крестьянские земли подворно-участкового пользования, з) крестьянские общинные (мирские) земли, в свою очередь делящиеся на полевые и усадебные, и) крестьянские частнособственнические участки на бывших общинных землях, к) крестьянские частнособственнические участки на бывшей помещичьей земле, купленные через банк единолично или товариществами, л) земли, выделенные из общинных по закону 6 ноября 1906 г. на отруба и хутора [19] .
Сформировавшаяся система землеустройства в Российской империи к началу XX в. была нарушена в связи с принятием новыми большевистскими органами власти целого ряда актов, в том числе Декрета о земле (1917 г.). Провозглашение государственной собственности и отмена частной собственности на землю кардинально изменили земельные отношения. Однако практическая необходимость в землеустройстве побудила Правительство РСФСР срочно инициировать принятие нормативных правовых актов в целях восстановления и развития землеустройства. Первым таким актом стало "Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию" (далее – Положение), принятое 14 февраля 1919 г. ВЦИК20. Данным Положением предусматривалось проведение сплошного землеустройства. Его главной задачей ставилось переверстать (поравнять) землю между волостями и селениями по норме и по едокам.
Согласно Положению вся земля в пределах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, в чьем бы пользовании она ни состояла, считалась единым государственным фондом. Единый государственный фонд находился в непосредственном заведовании и распоряжении соответственных народных комиссариатов и подведомственных им местных органов власти. Был объявлен переход от единоличных форм землепользования к товарищеским. Крупные советские хозяйства, коммуны, общественная обработка земли и другие виды товарищеского землепользования назывались наилучшими средствами для достижения этой цели, поэтому на все виды единоличного землепользования следует смотреть как на проходящие и отживающие. Положением устанавливалось, что в основу землеустройства должно быть положено стремление создать единое производственное хозяйство, снабжающее Советскую Республику наибольшим количеством хозяйственных благ при наименьшей затрате народного труда. В соответствии с этим под землеустройством понималась совокупность мероприятий технического характера, направленных к постепенному обобществлению землепользования.
В соответствии со ст. 5 Положения для достижения этой цели в круг землеустроительных обязанностей земельных отделов вводилось:
а) отграничение земель сельскохозяйственного назначения от земель прочих назначений;
б) выделение из сельскохозяйственного фонда тех земель, которые не подлежат распределению в единоличном землепользовании;
в) уничтожение дальноземелья, чересполосицы и т. п.;
г) распределение сельскохозяйственного фонда между трудовым населением для ведения сельского хозяйства;
д) отвод земли для других надобностей;
е) производство изысканий в целях расширения сельскохозяйственного фонда;
ж) учет земельного фонда и земледельческого населения.
Губернские земельные отделы получали право переводить земли в свое распоряжение, в чьем бы ведении они раньше ни находились, в целях:
а) охранения естественных богатств земли от истощения;
б) принятия мер к увеличению производительности земли посредством оросительных, осушительных и обводнительных сооружений, защитных лесонасаждений, укрепления песков и т. д.;
в) проведения путей сообщения, кроме железных дорог;
г) устройства опытных станций и показательных полей, а также санитарных, лечебных, благотворительных, образовательных и других общественных учреждений.
Землеустройству подвергалась вся площадь сельскохозяйственного фонда. Этот земельный фонд предполагалось использовать в первую очередь для нужд советских хозяйств и коммун, во вторую очередь – для нужд трудовых артелей и товариществ и для общественной обработки, в третью – для добывания средств к существованию единоличных землепользователей (ст. 8 Положения).
Распределению и единоличному пользованию не подлежали:
а) земли, находящиеся в ведении советских и общественных культурно-просветительных учреждений (сельскохозяйственные школы, опытные поля и т. п.);
б) земли прежнего нетрудового пользования, на которых организованы или предполагалось организовать советские хозяйства;
в) земли прежнего нетрудового пользования, оставляемые в ведении земельных отделов для организации общего хозяйства;
г) земли специального назначения: городские, селитебные, поселковые, курортные, занятые промышленными, фабрично-заводскими предприятиями, путями сообщения и т. д.;
д) все земли вообще, ко времени вступления в силу Положения еще не распределенные в единоличное пользование.