изменения границ объектов землеустройства, в том числе в целях устранения недостатков в их расположении (чересполосицы, вклинивания, вкрапливания, дальноземелья, изломанности и неудобств в использовании);
восстановления границ объектов землеустройства; предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам;
изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков; совершения сделок с земельными участками; в иных случаях перераспределения земель.
Все вышеперечисленные и предусмотренные Законом случаи образования новых и упорядочения старых объектов землеустройства являются более чем актуальными и обоснованными для современной России. По мнению специалистов в области землеустройства, в ходе земельной реформы 90-х гг. роль землеустройства была существенно занижена [28] .
Особенно четко эти недостатки проявились при планировании земельной реформы. Так, Программа проведения земельной реформы, утвержденная постановлением Совета Министров РСФСР 18 января 1991 г., в области землеустройства предусматривала только перераспределение земель между различными субъектами земельных отношений.
В юридической литературе обращается внимание на то, что отсутствие закона о землеустройстве на первом этапе земельной реформы привело к разрушению сельскохозяйственного землевладения и утрате государством функции управления земельным фондом в системе землеустройства. В итоге вопросы землепользования, а именно организации рационального использования и охраны земель, вышли из-под государственного контроля. Это привело к негативным последствиям в области природопользования и сельскохозяйственного производства. При реализации вышеназванной Программы перераспределение земель коснулось практически всех сельскохозяйственных предприятий, в результате чего изменилось их количество, а также площади землевладений, землепользований и состав угодий. Одновременно сократилось финансирование землеустроительных работ, что привело к развалу системы землеустройства.
Специалисты обратили внимание и на то, что при перераспределении земель часто отсутствовали предпроектные проработки, технико-экономические обоснования, расчеты, специальные проекты, а работы велись не на единых технических и информационных базах и без соблюдения единой технологии, технических условий и правил. Как следствие, появились такие недостатки землевладения и землепользования, как дальноземелье, чересполосица, вклинивание, вкрапливание, изломанность и неправильное расположение границ.
Комментируемый Закон призван решить эти проблемы. Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства осуществляются на основе сведений государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.
Государственный земельный кадастр содержит сведения о земельных участках; территориальных зонах; землях и границах территорий, на которых осуществляется местное самоуправление; землях и границах субъектов Российской Федерации; землях и границах Российской Федерации. Указанные сведения содержатся в государственном земельном кадастре в объеме, необходимом для осуществления государственного управления земельными ресурсами (ст. 12 Закона о земельном кадастре). Государственный градостроительный кадастр включает в себя:
топографо-геодезические и картографические материалы; сведения об экологическом, инженерно-геологическом, сейсмическом, гидрологическом состоянии территорий;
сведения об объектах инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройстве территорий;
сведения о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке;
сведения о зонировании территорий и о градостроительных регламентах территориальных зон (ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Хотелось бы обратить особое внимание на градостроительную документацию, под которой понимается документация о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке. Градостроительное планирование развития территорий и поселений и их застройка осуществляются посредством разработки градостроительной документации о градостроительном планировании развития территории Российской Федерации и частей территории Российской Федерации; территорий субъектов Российской Федерации и частей территорий субъектов Российской Федерации; территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке.
Целью ведения градостроительной документации всех указанных видов является в том числе обеспечение рационального природопользования (землепользования), сохранение объектов историко-культурного наследия и охрана окружающей природной среды.
При образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства определяются:
местоположение границ объектов землеустройства, в том числе границы ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;
варианты использования земель с учетом размеров земельного участка, целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;
площади объектов землеустройства и (или) ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; иные характеристики земель.
Статья 17. Межевание объектов землеустройства
...
Межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и описанию их местоположения.
(в ред. Федерального закона от 18 июля 2005 г.№ 87-ФЗ) Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.
Межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы:
определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;
закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;
изготовление карты (плана) объекта землеустройства.
Иное описание местоположения границ объекта землеустройства допускается составлять, если они совпадают с границами имеющихся на местности ориентиров (дороги, улицы, защитные лесные насаждения, реки, ручьи, каналы, линейные объекты и другие подобные объекты), которые отражены в сведениях государственного земельного кадастра, и (или) на основе измерений расстояний между объектом землеустройства и соответствующими ориентирами с указанием направлений от ориентиров к объекту землеустройства, а также на основе соответствующих измерений относительно объекта землеустройства и межевых знаков.
(часть четвертая введена Федеральным законом от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ)
При составлении иного описания местоположения границ земельных участков такие границы межевыми знаками не закрепляются и считаются совпадающими с границами указанных в части четвертой настоящей статьи объектов.
(часть пятая введена Федеральным законом от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ)
Местоположение границ земельных участков, используемых для индивидуального жилищного и гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества и сельскохозяйственного производства, может определяться с использованием сведений государственного земельного кадастра, документов территориального планирования (в том числе генеральных планов поселений и городских округов), документации по планировке территории для размещения объектов индивидуального жилищного и гаражного строительства, проектов организации и застройки территорий садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений граждан, землеустроительной документации при наличии соответствующих картографических материалов.
(часть шестая введена Федеральным законом от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ)
В случае споров о границах объектов землеустройства, установленных в порядке, определенном частями четвертой, пятой и шестой настоящей статьи, местоположение их границ закрепляется межевыми знаками с определением координат таких объектов.
(часть седьмая введена Федеральным законом от 18 июля 2005 г. № 7-Ф)
Межевание объектов землеустройства представляет собой комплекс работ по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с восстановлением и закреплением таких границ межевыми знаками и описанию их местоположения.
Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.
Межевание объекта землеустройства (далее – межевание земель) включает в себя следующие работы:
определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;
закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;
изготовление карты (плана) объекта землеустройства (см. также: приказ Роскомзема от 12 июля 1996 г. № 9 "О принятии к руководству Инструкции по межеванию земель").
При использовании вышеназванной Инструкции следует учитывать изменения, внесенные в комментируемую статью Федеральным законом от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ. В соответствии с этими нововведениями допускается составлять иное описание местоположения границ объекта землеустройства, в случае если они совпадают с границами имеющихся на местности ориентиров (дороги, улицы, защитные лесные насаждения, реки, ручьи, каналы, линейные объекты и другие подобные объекты), которые отражены в сведениях государственного земельного кадастра, и (или) на основе измерений расстояний между объектом землеустройства и соответствующими ориентирами с указанием направлений от ориентиров к объекту землеустройства, а также на основе соответствующих измерений относительно объекта землеустройства и межевых знаков.
Интересно отметить, что при составлении иного описания местоположения границ земельных участков такие границы межевыми знаками не закрепляются и считаются совпадающими с границами вышеуказанных объектов.
Местоположение границ земельных участков, используемых для индивидуального жилищного и гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества и сельскохозяйственного производства, может определяться с использованием сведений государственного земельного кадастра, документов территориального планирования (в том числе генеральных планов поселений и городских округов), документации по планировке территории для размещения объектов индивидуального жилищного и гаражного строительства, проектов организации и застройки территорий садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений граждан, землеустроительной документации при наличии соответствующих картографических материалов.
В случае споров о границах объектов землеустройства, установленных в порядке, рассмотренном выше, местоположение их границ закрепляется межевыми знаками с определением координат таких объектов.
Рассмотрим теперь конкретный порядок межевания земель, представляющий собой сложный процесс и требующий много времени, сил и денежных средств. Согласно Инструкции по межеванию земель (утв. Роскомземом 8 апреля 1996 г.) межевание земель представляет собой комплекс работ по установлению, восстановлению и закреплению на местности границ земельного участка, определению его местоположения и площади.
Установление и закрепление границ на местности выполняют при получении гражданами и юридическими лицами новых земельных участков, при купле-продаже, мене, дарении всего или части земельного участка, а также по просьбе граждан и юридических лиц, если документы, удостоверяющие их права на земельный участок, были выданы без установления и закрепления границ на местности.
Восстановление границ земельного участка выполняют при наличии межевых споров, а также по просьбе граждан и юридических лиц в случае полной или частичной утраты на местности межевых знаков и других признаков границ принадлежащих им земельных участков.
Согласно Инструкции по межеванию земель межевание земель выполняют институты и предприятия РосНИИземпроекта, Росземкадастрсъемки, другие организации Росземкадастра(Агентства), а также граждане и юридические лица, получившие в установленном порядке лицензии на право выполнения этих работ [29] . Межевание земель включает в себя:
подготовительные работы по сбору и изучению правоустанавливающих, геодезических, картографических и других исходных документов;
полевое обследование и оценку состояния пунктов государственной геодезической сети (ГГС) и опорной межевой сети (ОМС) – опорных межевых знаков (ОМЗ);
полевое обследование границ размежевываемого земельного участка с оценкой состояния межевых знаков;
составление технического проекта (задания) межевания земель; уведомление собственников, владельцев и пользователей размежевываемых земельных участков о производстве межевых работ;
согласование и закрепление на местности межевыми знаками границ земельного участка с собственниками, владельцами и пользователями размежевываемых земельных участков;
сдачу пунктов ОМС на наблюдение за сохранностью;
определение координат пунктов ОМС и межевых знаков; определение площади земельного участка; составление чертежа границ земельного участка; контроль и приемку результатов межевания земель производителем работ;
государственный контроль за установлением и сохранностью межевых знаков;
формирование межевого дела; сдачу материалов в архив.
Межевание земель выполняют как в общегосударственной, так и в местных и условных системах координат. При этом должна быть обеспечена надежная связь местных и условных систем координат с общегосударственной системой.
Геодезической основой межевания земель служат: пункты ГГС (триангуляция и полигонометрия); пункты ОМС (опорные межевые знаки – ОМЗ).
Пункты ОМС (ОМЗ) служат в качестве исходных: для закрепления на местности выбранной местной или условной системы координат и последующей ее привязки к общегосударственной системе координат;
для оперативного восстановления утраченных межевых знаков; для решения других задач государственного земельного кадастра и землеустройства.
В зависимости от назначения и типа закрепления на местности различают:
пункты ОМС (ОМЗ), закрепляемые на долговременную (не менее 5 лет) сохранность;
межевые знаки, закрепляемые на поворотных точках границ с использованием недорогих материалов;
границы по "живым урочищам" (рекам, ручьям, водотокам, водоразделам и т. д.);
границы, совпадающие с линейными сооружениями (заборами, фасадами зданий, элементами дорожной сети и т. д.); пропаханные линии суходольных границ.
Пункты ОМС размещают равномерно на территории населенных пунктов, дачных поселков, участков садовых товариществ, сельскохозяйственных, лесохозяйственных и других предприятий с плотностью, указанной в таблице. Пункты ОМС могут не совпадать с межевыми знаками границ земельного участка. Их следует размещать на местности с учетом:
доступности для геодезических определений при восстановлении положения утраченных межевых знаков;
защищенности от разрушений в результате хозяйственной деятельности и природных явлений.
Пункты ОМС следует по возможности размещать на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Межевые знаки размещают на всех поворотных точках границы земельного участка, кроме границ, проходящих по "живым урочищам" и линейным сооружениям, совпадающим с границами земельного участка.
Пункты ОМС окапывают в виде круглых канав с внутренним диаметром 2,0 м, глубиной 0,3 м, шириной в нижней части 0,2 м и верхней части 0,5 м. Над центром насыпается курган высотой 0,1 м.
В качестве межевых знаков используют деревянные колья высотой 75–80 см, диаметром 5–7 см, железные штыри и трубы, забитые в грунт на 0,4–0,6 м.
Межевые знаки на поверхности без покрытия окапываются круглой канавой с внутренним диаметром 0,8 м, глубиной 0,2 м и шириной в нижней части 0,2 м.
Границы земельных участков, проходящие по "живым урочищам", закрепляются межевыми знаками только на стыках с суходольными границами.
При установке межевой знак ориентируют таким образом, чтобы его лицевая сторона (с надписями) была обращена к следующему межевому знаку при движении по границе по ходу часовой стрелки.
Пункты ОМС после закладки сдаются по акту на наблюдение за сохранностью:
городской, поселковой или сельской администрации, если они построены на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
собственнику, владельцу, пользователю земельного участка, если они находятся на его земельном участке.
Если пункт ОМС совмещен с межевым знаком, то он сдается на наблюдение за сохранностью всем собственникам, владельцам и пользователям размежевываемых земельных участков.
В процессе подготовительных работ осуществляют сбор и анализируют следующие исходные материалы:
проект землеустройства, материалы инвентаризации земель;
постановление районной, городской (поселковой) или сельской администрации о предоставлении гражданину или юридическому лицу земельного участка;
договоры купли-продажи и сведения о других сделках с земельным участком;
выписки из книги регистрации земельного участка; сведения о наличии межевых споров по данному земельному участку;
чертеж границ или кадастровые карты (планы) с границами земельного участка;
топографические карты и планы;
фотопланы и фотоснимки, приведенные к заданному масштабу; схемы и списки координат пунктов ГГС; схемы и списки координат пунктов ОМС;
списки координат межевых знаков, затрагиваемых проектом землеустройства, а также проектные координаты вновь образуемого или трансформируемого земельного участка;
сведения об особом режиме использования земель.
Полевое обследование производят с целью проверки сохранности пунктов геодезической опоры, выбора наиболее выгодной технологии работ и размещения пунктов опорной межевой сети.
Результаты обследования отражаются на схемах ГГС, ОМС или ранее изготовленном чертеже границ земельного участка.
В результате полевого обследования выясняют возможности применения тех или иных методов и приборов для закрепления пунктов ОМС, межевых знаков и определения их координат.
Составляется акт проверки состояния ранее установленных пограничных знаков земельного участка.