И это хорошо видно и на примере Советского государства, и на примере Республики Казахстан в качестве суверенного и самостоятельного государства. Одним из первых актов любого вновь рожденного государства является организация своей финансовой системы и формирование своих денежных фондов, без которых ему просто-напросто невозможно существовать. И все это, кстати, оформляется и инициируется конкретными правовыми актами, которые и лежат у истоков его финансового законодательства, олицетворяющего собой финансовое право. Так было и в Советской России, где одним из первых правовых актов был декрет о национализации банков (большевики не повторили ошибки, которую допустила, по их мнению, Парижская Коммуна) и в первой конституции которой (1918 года) был целый раздел "Бюджетное право". Так было и в Казахстане, Конституционный Закон которого от 16 декабря 1991 г. установил: "Республика Казахстан имеет Государственный национальный банк, вправе создать свою финансово-кредитную, денежную системы, организует республиканские налоговую и таможенные системы. Республика Казахстан формирует свой золотой запас, алмазный и валютный фонды" (статья 12). И данная статья явилась не только первым актом финансового законодательства независимого Казахстана, что, в общем-то, бесспорно, но и, смеем утверждать, первой финансово-правовой нормой, в которой, как в зародыше, заложены все основные институты финансового права: финансовая система, денежная система, бюджетное право, банковское право, налоговое право и др. На следующий день, т. е. 17 декабря 1991 г., был принят Закон "О бюджетной системе Республики Казахстан", а 24–25 декабря – целый блок налоговых законов в количестве 15. Общий объем финансового законодательства сейчас составляет 150 нормативных актов и является крупнейшим отраслевым блоком в общем массиве республиканского законодательства, принятого с момента объявления Казахстаном своей государственной независимости. И считать в этих условиях, что финансового права Республики Казахстан еще не существует и что оно возникнет когда-то позже путем "отпочкования" от каких-то отраслей права, нет, на наш взгляд, никаких оснований. Еще раз отметим, что существование отрасли права предопределено наличием какого-либо вида общественных отношений. Поэтому рождение новой отрасли связано либо с возникновением нового вида общественных отношений (примером тому – бывшее колхозное право), либо с тем, что государство начинает подвергать правовому регулированию отношения, которые ранее им не регулировались вообще. В этом смысле у финансового права нет оснований родиться позже отраслей, появившихся с самого начала, поскольку отношения, являющиеся предметом финансового права (финансово-экономические отношения), не возникли когда-то позже других общественных отношений.
Однако вернемся к советскому финансовому праву и зададимся вопросом: почему же все-таки имелись сомнения в его существовании и высказывались предположения, что оно в качестве самостоятельной отрасли сформировалось много позже рождения самого государства? Думается, что ответ надо искать в тех зигзагах экономической политики, которые имели место в истории Советского государства по поводу товарно-денежных отношений, денег вообще и финансов в частности. На первом этапе (1917–1921 гг.) преобладал взгляд на деньги как на "проклятое наследие" капитализма. Считалось, что они несовместимы с социализмом и чем скорее отомрут, тем будет лучше. Были причины и объективного порядка. Тяжелейшие условия гражданской войны, разруха в народном хозяйстве породили период военного коммунизма, когда строгая централизация в распределении товаров, жесткое нормирование в снабжении, натуральная оплата труда привели к сокращению сферы применения денег и сворачиванию товарно-денежных отношений. Все это не могло не породить представления о ненужности денег и о скором их отмирании, что, собственно, даже и приветствовалось. Газета "Правда" писала в те дни: "Испокон веков обыватель привык к мысли о деньгах как о само собой разумеющемся устрое жизненных отношений, данном чуть ли не самой природой… И вот – тысячелетние устои товарного строя рушатся, как карточные домики, после первых же лет организационных усилий победившего пролетариата".
Ю. Ларин, один из столпов экономической политики того времени, писал: "Постоянное умирание денег нарастает по мере роста организованности советского хозяйства… деньги потеряют свое значение как сокровище и останутся только тем, что они есть в действительности: цветной бумагой".
На базе таких умонастроений происходило сворачивание финансово-кредитной системы и сокращение сферы финансовой деятельности государства. Так, 19 января 1920 года был упразднен Народный банк. Выдвигались предложения и по ликвидации Народного комиссариата финансов как отжившего себя учреждения. Естественно, что при таких обстоятельствах только становящаяся на ноги молодая юридическая наука не могла не быть захвачена общим ожиданием отмирания финансов со дня на день, и поэтому разработка финансово-правовых проблем, в том числе выяснение вопроса, существует ли финансовое право в качестве самостоятельной отрасли, казалось делом неактуальным и бесперспективным. Хотя и надо отметить, что одной из первых работ по советскому праву была работа именно финансово-правового характера.
Второй этап связан с НЭПом. Теория отмирания денег при социализме была признана ошибочной. В. И. Ленин в своем докладе на II Всероссийском съезде политпросветов 17 октября 1921 года, характеризуя сущность предыдущей экономической политики, говорил, что эта политика "…предполагала, можно сказать, безрасчетно предполагала, что произойдет непосредственный переход старой русской экономики к государственному производству и распределению на коммунистических началах", но "…весьма длительный опыт привел нас к убеждению в ошибочности этого представления". Говоря же о роли финансов в социалистическом строительстве, В. И. Ленин еще в 1918 году подчеркивал: "Мы должны во что бы то ни стало добиться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финансовой политике". Все это привело к некоторой переоценке отношения юристов к финансам. Так, нарком юстиции РСФСР и директор института советского права И. Д. Курский, выступая в январе 1922 года на открытии IV Всероссийского съезда деятелей советской юстиции, подчеркнул: "Являющаяся основным фактором новая экономическая политика выявляет в настоящее время особое значение проблемы финансов".
А известный в ту пору юрист-финансист проф. С. А. Котляровский писал: "Место, которое занимает финансовое хозяйство в системе действующего советского права, соответствует месту самих финансов в общем народно-хозяйственном укладе". Именно тогда издаются первые учебники по советскому финансовому праву, появляются другие крупные работы по этой тематике. Важно подчеркнуть, что в работах того периода, посвященных всей системе советского права, финансовое шло на равных с гражданским, административным и другими традиционными отраслями права.
Затем – по мере сворачивания НЭПа – вновь наступила полоса забвения финансового права. Связано это прежде всего с тем, что и в экономической теории, и в практике хозяйственного строительства возобладала точка зрения, согласно которой деньги при социализме играют роль лишь учетного инструмента. Это не могло не сказаться на развитии науки о финансах вообще и финансово-правовой науки в частности, которая так и не смогла в тот период занять должного места в системе юридических наук. В результате выявление факта существования финансового права в качестве самостоятельной отрасли советского права отодвинулось на конец тридцатых годов, одновременно породив мнение, что, во-первых, ранее оно таковым не являлось и, во-вторых, его рождение произошло путем выделения из государственного и административного права.
Отрицательную роль сыграло и то обстоятельство, что в этот период под флагом борьбы с буржуазными идеями произошел разрыв с дореволюционной финансово-правовой наукой. Между тем она достигла значительных результатов и, сохрани мы преемственность, – теоретические достижения советской науки были бы гораздо весомей. Однако этого не произошло. Более того, наиболее видные представители дореволюционной финансово-правовой науки, такие как М. Капустин, И. Т. Тарасов, В. А. Лебедев, И. И. Патлаевский, Д. Львов, И. И. Янжул, В. Г. Яроцкий, С. И. Иловайский, Г. И. Тиктин, И. Х. Озеров, были подвергнуты не то что критике, а полному отрицанию. При этом отмечалось, что "буржуазная наука права и финансов оказалась не в состоянии научно познать действующее финансовое право… сказалась порочность буржуазной методологии, в силу которой буржуазная наука сознательно игнорировала классовый характер финансового права, создавая всякие юридические "надклассовые" конструкции в области государственных финансов". А в итоге вся дореволюционная теория была отнесена к разряду "лженаучных концепций". Причем дело не ограничивалось только научной критикой. Так, один из известнейших финансистов, профессор Московского университета И. Х. Озеров, автор не менее пятидесяти крупных работ по финансам и финансовому праву, очутился, как об этом свидетельствует А. Солженицин в своем "Архипелаге ГУЛАГ", в Соловецком лагере.
Не лучшая судьба выпала и на долю первых советских ученых-финансистов. Так, работы М. Д. Загряцкова, Э. Понтовича, К. А. Кузнецова, Г. И. Болдырева, С. А. Котляровского (автора первых учебников по советскому финансовому праву) оказались забытыми. А участь двух последних авторов, судя по тому, что их работы были упрятаны в "спецхран", видимо, вообще была печальной.
В результате всего этого наука финансового права оказалась на задворках правоведения.
Тем не менее объективные потребности экономики, прорываясь через все идеологические наслоения и догматизм в теории, углубляли и расширяли использование финансов. Это двигало юридическую науку, заставив ее в начале 40-х годов признать финансовое право в качестве самостоятельной отрасли. Но в ней, как наследие прошлого, остались нерешенными вопросы и по поводу самостоятельности финансового права, и о способах и времени его возникновения, и о соотношении с другими отраслями.
Таким образом, дата выявления наукой факта существования финансового права отождествляется с моментом его возникновения, а процесс познания системы советского права – с ее развитием. Между тем, финансовое право рождается не только в голове ученых. Оно – продукт финансовой деятельности государства. И возникновение этой отрасли права связано с самим рождением государства. Финансовое право является таким же атрибутом государства, как и сами финансы.
Может показаться, что вопрос о времени и путях становления финансового права носит чисто теоретический (если не сказать – схоластический) характер. Однако это далеко не так. Выяснение генезиса этой отрасли позволяет выявить сферу ее применения, установить признаки финансово-экономических и финансово-правовых отношений. А это имеет важное практическое значение, поскольку дает возможность на научной основе создать для соответствующих общественных отношений такой правовой режим, при котором они будут функционировать наиболее эффективно. Тем более эти проблемы актуальны для молодого независимого Казахстана, бурно формирующего свою правовую систему.
Глава II
Финансовые правоотношения договорного типа
§ 1. Теоретические основы финансового договора
Прежде чем говорить о договоре как о методе регулирования финансовых отношений, обозначим, какой смысл мы вкладываем в употребляемые понятия. Это необходимо для избежания недоразумений, вызванных неодинаковым пониманием терминов и многоаспектностью их употребления.
Так, термин метод в финансово-правовой литературе употребляется в двух словосочетаниях: "метод финансовой деятельности" и "метод правового регулирования". В первом случае под ним понимается конкретный прием, способ, при помощи которого государство собирает и распределяет денежные средства. Что касается методов правового регулирования, то в юридической литературе это понятие трактуется по-разному. Некоторые авторы под этими методами понимают способ юридического воздействия на поведение субъектов права, выражающийся в комбинации дозволения, предписания, запрета, т. е. исходят из характера правила поведения, содержащегося в правовой норме. Другие – в качестве методов правового регулирования называют:
1) административный, именуемый в последнее время односторонне-властным либо императивным методом. Характеризуя его, С. С. Алексеев отмечает, что при нем юридическая энергия поступает на регулируемый участок правовой деятельности только сверху от государственных органов;
2) метод, основанный на соглашении сторон, именуемый также как договорный либо диспозитиеный метод.
По его поводу С. С. Алексеев пишет, что правовое регулирование определяется также снизу, на его ход и процесс оказывает влияние активность участников общественных отношений, их правомерное действие здесь является индивидуальным, "автономным" источником юридической энергии.
Мы придерживаемся той трактовки методов правового регулирования, которую дает С. С. Алексеев.
Методы правового регулирования теснейшим образом связаны с методами финансовой деятельности государства, т. е. именно способ собирания и распределения денежных фондов предопределяет выбор правового инструмента воздействия на общественные отношения. При этом государство, проявляя гибкость, использует разнообразные приемы и способы добывания необходимых себе денежных средств и их распределения.
Так, формирование доходной части бюджета осуществляется государством как путем принудительного и безвозвратного изъятия денежных средств (например, с помощью обязательных платежей и налогов), так и путем добровольного и возвратного их привлечения (с помощью, например, госзаймов). Распределение государством своих денежных фондов осуществляется путем финансирования (безвозвратное предоставление денег) и путем кредитования (предоставление денег взаймы). Способ осуществления финансовой деятельности предопределяет метод правового регулирования. В одних случаях используется односторонне-властный метод в его чистом виде (в процессе, например, бюджетного финансирования, взимания налогов и обязательных платежей), в других – используется метод, основанный на договоре (например, в процессе выдачи банковской ссуды). В результате в ходе финансовой деятельности государства возникают как односторонне-властные, так и договорные отношения. Бесспорно, что односторонне-властный метод наиболее широко используется государством в процессе осуществления своей финансовой деятельности. Это вытекает из самого характера данной деятельности, где мобилизация государством денежных средств зачастую осуществляется в принудительном порядке: М. И. Пискотин совершенно правильно отмечает, что налоги, например, немыслимы без обязательности, устанавливаемой властно-распорядительным методом.