Избранные труды по финансовому праву - Алексей Худяков 16 стр.


В Казахстане наибольшее распространение получил Государственный внутренний выигрышный заем Республики Казахстан 1992 года, выпущенный на 20 лет по 4 тиража розыгрышей ежегодно, в виде свободно продаваемых среди населения и покупаемых Казсбербанком казначейских бон, весь доход по которым выплачивается в форме выигрышей. Общая сумма выигрышей установлена из расчета 12 процентов в год. В течение двадцатилетнего срока займа выигрывает 32 процента всех казначейских бон, а остальные 68 процентов по истечении срока займа выкупаются по их нарицательной стоимости. Казначейские боны являются государственными ценными бумагами на предъявителя. Средства от реализации казначейских бон данного займа зачисляются в доход республиканского бюджета. Суммы курсовой разницы, получаемые соответствующими учреждениями Казсбербанка от продажи казначейских бон (т. е. разницы между ценой их продажи, которая устанавливается Министерством финансов, и ценой их покупки, производимой по нарицательной стоимости), направляются на возмещение расходов этих учреждений по операциям этого займа.

То, что государственные займы выступают методом осуществления финансовой деятельности государства и возникающие при этом отношения являются финансово-экономическими, сомнения, думается, не вызывает ни у кого. Но какими они будут с правовой точки зрения?

В гражданско-правовой литературе государственные займы рассматриваются как случай выступления государства в качестве субъекта гражданских правоотношений. При этом, по мнению, в частности, М. И. Брагинского, возникает конструкция, представленная двумя видами договоров. Первый – договор комиссии – между государством, с одной стороны, и сберегательными кассами с другой – по поводу совершения сделок с облигациями внутреннего займа (их продажи, выплаты денежных выигрышей). За оказанные услуги комиссионеры (сберкассы) получают от государства (комитента) вознаграждение из бюджета. Второй – договор займа – между государством и гражданином.

Юристы-финансисты, исходя из принципа "Договорное – значит не финансово-правовое", сам договор "отдают" гражданскому праву, оставляя себе лишь организацию государственного кредита. Однако имеются и другие точки зрения. Так, В. В. Бесчеревных считает эти отношения полностью финансово-правовыми и регулируемыми исключительно административным методом, т. е. бездоговорными. Такого же мнения придерживается и М. А. Гурвич: "Некоторые правоотношения, – указывал он, – строятся на принципе добровольности, не утрачивая в то же время своего финансово-правового характера. Сюда относятся государственные займы. Размещение их имеет строго добровольный характер, без элементов договора между государством и приобретателем облигаций займа".

Особняком стоит ныне уже забытый М. Д. Загряцков, который еще в 1928 году писал: "Государственный заем есть двусторонний юридический акт-договор, но это договор, заключаемый в публичном интересе, публично-правовой, подлежащий обсуждению не частного, а публичного права". По существу – и это надо признать – он предвосхитил нашу точку зрения, только что не употребляя термина финансовый договор.

Прежде всего выясним вопрос о субъектах отношения государственного займа и сторонах этого договора. Традиционная конструкция предусматривает, что ими являются государство в целом и гражданин. С этим согласны и цивилисты. "Приобретая облигации займа, – пишет М. И. Брагинский, – гражданин вступает в определенные отношения с самим государством". И именно государство гарантирует всем своим авторитетом и достоянием погашение обязательств по займам, и не случайно совокупность этих обязательств именуется государственным долгом.

Государственный характер займов не меняет и то обстоятельство, что они могут быть не только общегосударственными, но и местными, которые размещают местные органы государства (например, в Казахстане – районные и выше – маслихаты).

Про такие займы, правда, нельзя сказать, что их субъектом выступает государство в целом, но и они относятся к разряду государственных займов, т. к. осуществляются органами государства в целях реализации государственных же функций. То есть эти займы выступают методом финансовой деятельности государства (а точнее – методом формирования денежных фондов местных представительных органов, выступающих в качестве органа государства), что и предопределяет их природу.

Не меняет ни экономической, ни правовой сущности государственных займов и то обстоятельство, что в качестве кредитора будут выступать не население, а юридические лица (частные банки, страховые компании, акционерные общества, предприятия, кооперативы и т. д.), поскольку решающим в данном случае выступает не то, кто дает деньги, а то, кто, на какие цели и на каких условиях их берет.

Представляется, что мнение, согласно которому государственные займы являются разновидностью гражданско-правового договора, не соответствует ни экономическому, ни правовому содержанию отношений, возникающих при их выпуске.

Для начала рассмотрим классическую схему государственного займа, где заемщиком выступает государство в целом, а заимодавцем – гражданин.

Займы являются продуктом финансовой деятельности государства, их выпуск – методом этой деятельности (поэтому они и называются "государственные займы").

Средства, собранные по займам, выступают одной из статей доходов государственного денежного фонда, обычно бюджета – основного института финансовой системы страны. Попав в бюджет, эти средства, перераспределяясь, обезличиваются и растворяются в общей массе бюджетных ресурсов. Движение денег в отношениях государственного займа распадается на две разделенные во времени фазы: сначала от заимодавца к заемщику, затем наоборот. В первой фазе выражен процесс собирания государством денежных средств, во второй – расходование государственного денежного фонда (бюджета). Для каждой фазы характерно одностороннее движение стоимости в денежной форме, не сопровождающееся встречным движением стоимости в товарной форме.

Следовательно, с экономической точки зрения данные отношения являются финансовыми. Заметим, что анализ отношений государственного займа, даваемый в юридической литературе, обычно ограничивается исследованием только юридических факторов. Их экономическая природа во внимание не принимается. И это, на наш взгляд, является серьезной методологической ошибкой, которая приводит к неправильному пониманию характера данного правоотношения. Между тем экономическая природа отношений государственного займа накладывает свой отпечаток на опосредующие их правоотношения, что мы и постараемся сейчас показать.

Для выяснения отраслевой принадлежности отношений государственного займа (т. е. выступают ли они гражданско-правовыми или финансово-правовыми) ключевым является вопрос: равноправны ли стороны этого отношения. Чтобы ответить на него, сравним отношения государственного займа с отношениями, опосредованными гражданско-правовым договором займа. Вырисовываются, по крайней мере, три обстоятельства, позволяющие ответить на этот вопрос отрицательно.

1) Условия гражданского правового договора займа вырабатываются путем взаимного соглашения сторон на основе их юридического равноправия. Причем это равноправие не колеблется даже тем, что положение заимодавца в этих отношениях является господствующим и поэтому его слово в процессе выработки условий договора выступает более весомым. В договоре же государственного займа его условия определяет одна сторона – государство, которое, заметим, выступает в роли заемщика. Другая сторона (гражданин), хотя и является заимодавцем, при выработке условий размещения займа и порядка его погашения своим волеизъявлением вообще не участвует.

2) В гражданско-правовом договоре обе стороны в равной мере подчинены требованиям того нормативного акта, которым государство регулирует данное отношение. То есть для гражданских правоотношений характерно то, что орган, регулирующий путем издания нормативного акта это отношение, стоит над ним, и этот акт, будучи внешним регулятором, одинаково обязателен для обеих сторон по договору. Собственно, это является одним из условий обеспечения юридического равенства сторон: в гражданско-правовом договоре они равны не только потому, что не находятся друг у друга в административном подчинении, но и потому, что находятся в состоянии одинаковой обязательности перед юридической силой того акта, которым данное общественное отношение регулируется.

В нашем же случае одна из сторон по договору – государство – является в то же время субъектом, регулирующим данное отношение путем издания в одностороннем порядке нормативного акта, обязательного для другой стороны.

При обстоятельствах, когда одна сторона по договору пользуется правом принятия нормативных актов, а другая – гражданин – нет, признать, что они юридически равноправны, просто невозможно.

3) Одним из проявлений юридического равноправия сторон в гражданско-правовом договоре займа и условием его существования в качестве соглашения, основанного на взаимном волеизъявлении сторон, выступает то, что стороны неправомочны расторгнуть или изменить договор в одностороннем порядке. Во всяком случае, обязанность заемщика вернуть долг в установленный соглашением срок является ключевой для конструкции этого договора.

Здесь же такая возможность, именуемая специальным термином "конверсия займа", имеется. Конверсия, конечно же, – явление исключительное, чрезвычайное, нежелательное и вынужденное. Но тем не менее как юридическая реальность она существует.

Учитывая важность этого правового феномена для оценки отношения государственного займа, остановимся на нем более подробно. Для начала отметим, что возможность конверсии займа не вытекает из условий заключенного договора. Думается, что это очевидно: если бы государство заранее оговаривало в условиях размещения займа его конверсию, то граждане вряд ли рискнули бы доверить ему свои деньги. Очевидно и то, что конверсия есть односторонне-властное решение, принятое хотя и с учетом общегосударственных интересов, но идущее вразрез тому первоначальному волеизъявлению заимодавца (гражданина), с которым он вступал в правоотношение. Наконец, в юридическом смысле конверсия всегда правомерна, ибо она производится на основе правового акта.

Конверсия, надо сказать, ставит цивилистов в довольно сложное положение, поскольку явно не вписывается в конструкцию гражданско-правового договора, представляющего собой соглашение юридически равноправных субъектов. Но коль скоро она реально существует – ее надо как-то объяснять. И как же это делается?

Некоторые авторы рассматривают конверсию в качестве одной из особенностей выступления государства в гражданском обороте, усматривая в ней особое право должника на одностороннее изменение условий принятого на себя обязательства о предмете и сроках.

Однако эта "особенность" и это "особое право должника", которое, заметим, он получил не из договора и не откуда-то со стороны, а наделил сам себя и пользуется им в своих собственных односторонних интересах, как раз и свидетельствует, что в данных отношениях равноправие сторон отсутствует, т. е. гражданско-правовыми они не являются.

К тому же нельзя согласиться и с тем, что движение денег выражает в данном случае гражданский оборот. Выпуск займов – это финансовые операции государства, и они, следовательно, выражают такой денежный оборот, который относится к разряду финансового.

М. И. Брагинский предлагает другое, более тонкое объяснение. А именно: постановление правительства о конверсии займов – это нормативный акт. Любые нормативные акты способны оказать влияние на содержание сложившегося до его издания правоотношения. При этом не имеет значения, каков конкретный состав его участников. Следовательно, вступая в отношения с государством по линии займов, граждане обладают не меньшими гарантиями неизменности условий этого договора, чем при заключении любых других договоров.

Иными словами, предлагается следующая конструкция. Договор государственного займа опосредует гражданско-правовое отношение, которое возникает на основе юридического равноправия сторон и выражает их соглашение. Акт о конверсии – это обычный нормативный акт, и он существует вне отношений, опосредованных договором государственного займа. Как и любой нормативный акт, он воздействует на возникшие до его издания общественные отношения, изменяя их и порождая у сторон новые права и новые обязанности, в том числе освобождая одну из них от ранее принятых по договору обязательств. То есть отношения, опосредованные договором государственного займа, и отношения по его конверсии – это разнопорядковые правовые отношения.

Надо признать, что если стоять на позиции признания договора государственного займа гражданско-правовым, то лучшего объяснения его соотношения с конверсией, пожалуй, не придумать. Действительно, если считать, что договор государственного займа и его конверсия охвачены одним отношением, то неминуемо придется признать, что стороны в этом отношении не равноправны, поскольку конверсия есть одностороннее властвование.

Однако предложенное М. И. Брагинским объяснение нельзя, на наш взгляд, признать правильным. Во-первых, оно не состоятельно с экономической точки зрения: если здесь существует два самостоятельных правоотношения, то должны быть признаны и два экономических отношения государственного займа. Между тем налицо, хотя и меняющееся со временем, одно кредитное отношение между государством и гражданином, содержанием которого является формирование государством финансовых ресурсов путем привлечения денежных средств населения на основе их возвратности. С конверсией займа меняются условия реализации этого отношения, но не возникает еще одного в дополнение к старому. Но коль скоро имеется одно экономическое отношение, откуда взяться двум правовым (к тому же столь разнородным: первое – отношение равноправия, второе – неравноправия)?!

Во-вторых, совершенно очевидно, что актом о конверсии займа меняется первоначальный акт о его выпуске. Но почему же один правовой акт о выпуске займа считается элементом договора (он рассматривается в качестве оферты заемщика), а акт, его изменяющий, таким элементом не признается?! Между тем, оба акта не отличаются друг от друга по степени нормативности и в качестве такового регулируют одно общественное отношение государственного займа.

В-третьих, если следовать данной конструкции, то получается, что государство, заключившее договор займа, – это одно, а государство, осуществившее его конверсию, – это нечто совсем другое и что оно меняет свое первоначальное договорное волеизъявление лишь постольку, поскольку его к этому понуждает государство, издавшее соответствующий нормативный акт. То есть в итоге мы попадаем в область такой юридической казуистики, которая уводит нас не только от реальной действительности, но и от здравого смысла.

Естественно, что посредством издания нормативного акта может быть изменен любой договор, т. е. юридической силой этого акта будет аннулировано или изменено первоначальное волеизъявление сторон, которое было зафиксировано таким договором. Но при конверсии нормативный акт издает не кто-нибудь, а сторона по договору; изменяются им не чьи-нибудь обязательства, а свои собственные; регулируются этим актом не сторонние для государства общественные отношения, а те, непосредственным субъектом которых оно само выступает. По существу речь идет об одностороннем изменении условий договора, причем в невыгодную сторону для граждан-заимодавцев. И, в конечном счете, конверсия всегда означает односторонний отказ государства-должника от ранее принятых на себя договорных обязательств. И сколько бы мы ни обыгрывали понятие "нормативный акт", в данном случае он есть лишь способ изменения договора, к которому государство прибегает только потому, что произвести это изменение в общегражданском порядке путем соглашения с контрагентом оно не в состоянии.

Назад Дальше