Заметим, что в административно-правовой литературе термин управление употребляется в двух значениях: и как система государственных органов, осуществляющих организующую деятельность в той или иной сфере, и как сама эта деятельность как процесс. Применительно к финансам мы наблюдаем наличие и того, и другого: есть определенная система государственных органов – например, Министерство финансов как со своими территориальными и другими учреждениями, так и с самими финансами, выступающими в качестве материального объекта права государственной собственности. При этом государство, выступая в роли субъекта управления финансами, в зависимости от ситуации действует в двух качествах: и как властвующий субъект политической системы общества (например, в процессе установления и взимания налогов), и как собственник определенных денежных средств, реализующий в отношении их полномочия владения, пользования и распоряжения.
Подтверждением существования данного института выступает и то, что во всех учебниках по финансовому праву причем в главах общей части, ему посвящены специальные разделы, именуемые обычно как "Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность". Правда, в них освещаются лишь специализированные финансово-кредитные органы (Минфин, Госбанк и т. п.), в то время как финансовую деятельность осуществляют и другие государственные органы (причем не только исполнительно-распорядительные, но и государственной власти). И все эти органы формируют определенную систему, функционирующую на практике в качестве единого механизма. Попутно коснемся еще одной проблемы. В работах по административному праву имеются разделы, именуемые "Управление в области финансов и кредита", которые по своему содержанию аналогичны соответствующим разделам работ по финансовому праву. С одной стороны, это является бесспорным фактом параллелизма и дублирования, существующего между двумя учебными дисциплинами, с другой – свидетельствует о том, что указанные отрасли права разграничены недостаточно четко. В связи с этим следует сказать, что общественные отношения, возникающие в процессе управления финансами как элемента финансовой деятельности государства, по своим экономическим свойствам являются финансовыми и, следовательно, должны выступать предметом не административного, а финансового права. Кстати, совершенно не случайно (и, по нашему мнению, правильно), что правовые акты, устанавливающие компетенцию в области финансов органов государственной власти и органов управления, не являющихся специализированными финансово-кредитными организациями, на практике рассматриваются в качестве элемента финансового законодательства и включаются в соответствующие сборники.
Раздел "Управление финансами" охватывает собой правовые нормы, определяющие систему органов управления финансами, и их компетенцию. Следует иметь в виду, что в данном случае термин управление применяется в широком смысле, т. е. включает как органы государственной власти, так и органы государственного управления, куда входят, естественно, и специализированные финансово-кредитные органы.
В рамках общей части существует также институт, который мы предложили бы именовать "Правовое регулирование финансового планирования". Отметим, что в настоящее время финансово-правовая наука признает существование особой разновидности финансовых актов – планово-финансовых актов. Кроме того, эта наука признает наличие в особенной части финансового права института, относящегося к одному из видов финансового планирования – бюджетному ("бюджетный процесс"). Однако объектом финансового планирования выступает не только бюджет, но и все остальные денежные фонды, входящие в состав финансовой системы. Подтверждением тому выступает большое количество самых разнообразных финансовых планов, разрабатываемых и утверждаемых самыми различными органами.
Попутно отметим, что в начальный период перестройки, начавшейся в СССР, сам термин "планирование" приобрел крайне негативный оттенок и поныне употребляется не иначе как объект для критики. Любая защита планирования, и даже само упоминание этого слова, давало основание для обвинения в реакционности, приверженности к тоталитарному режиму, принадлежности к воззрениям эпохи застоя. Причиной тому является то обстоятельство, что планирование было одним из главных инструментов административно-командной системы ("сердцевина управления" – как выражался Л. И. Брежнев), и настолько себя в этом качестве дискредитировало, что кроме неприязни никакого другого к себе отношения не вызывало. Но не будем ожесточаться. Планирование планированию рознь. И критиковать надо не вообще планирование, а ту систему жестких принудительных плановых заданий, через которые сверхцентрализованно и мелочно пытались управлять общественным производством. Это прямое директивное планирование не только полностью изжило себя, но и изначально, как сейчас выясняется, было порочным. Понятно и то, что рыночная экономика по отношению к себе органически не приемлет таких способов воздействия. Но это вовсе не означает, что планирование как таковое себя изжило и вообще является вредным. Тем более, когда речь идет о финансах. Их специфика такова, что вне планирования организовать процессы формирования, распределения и расходования государственных денежных средств практически невозможно. Даже в самом примитивном государстве всегда делались какие-то прикидки, сколько денег можно ожидать в казну, составлялись какие-то наметки, как их расходовать, применялись меры по выполнению этих прикидок и наметок. Все процессы движения каким-то образом учитывались. То есть по отношению к государственным деньгам всегда производятся акты какого-то прогнозирования, распределения, учета, что и составляет сущность планирования. Деньги объективно содержат в себе меру счета, и любые денежные отношения – это счетные отношения. Недаром говорится: "Деньги счет любят". И подобно тому, как проектирование выступает обязательным этапом любого строительства, осуществляемого человеком, так и планирование является атрибутом финансов. Другое дело, что оно может быть стихийным, недостаточно научно обоснованным или воспроизводить в себе пороки, присущие той общественно-политической системе, которую данные финансы обслуживают. Примером тому может служить финансовое планирование в бывшем СССР, где в политике и экономике господствовал тоталитарный режим и где финансы были поставлены на службу этому режиму. Но в целом планирование объективно присуще любым финансам. И не случайно, что в Казахстане, где сейчас по существу развалились все плановые системы и механизмы, бюджет – а это основной финансовый план в стране – несмотря ни на что все-таки разрабатывается, чем государство судорожно пытается сохранить себя от полного краха: не будет планирования финансов, развалятся и они, не будет их – развалится и само государство. Таким образом, было бы, на наш взгляд, ошибочным поддаваться сиюминутным настроениям и изгонять планирование из всех сфер жизнедеятельности общества либо предавать остракизму сам этот термин лишь в силу того, что наша прошлая организация планирования оказалась неудачной. Финансовое планирование было, есть и всегда будет, пока существуют сами финансы. И в любом государстве, каким бы неорганизованным оно ни было, хотя бы один финансовый план – бюджет, – но существует.
Естественно, что это планирование всегда несет на себе отпечаток той социально-экономической системы, в которой финансы функционируют. Одно дело планирование финансов в условиях тоталитарного политического режима, где экономика основана на государственной форме собственности. Другое – для рыночной экономики, где финансовая деятельность государства сводится главным образом к расходам на содержание собственного аппарата, на оборонные нужды и только после этого на финансирование некоторых экономических программ, относящихся к разряду социальных.
Институт "Правовое регулирование финансового планирования" можно было бы, на наш взгляд, определить следующим образом: институт общей части финансового права, устанавливающий основные правила разработки, рассмотрения, утверждения и организации исполнения финансовых планов.
Характеризуя состояние правовой базы этого института в Казахстане, следует отметить, что она сейчас находится в зачаточном состоянии. Более или менее отрегулирован вопрос лишь с бюджетным планированием. Что же касается других финансовых планов, скажем, планов формирования и расходования внебюджетных денежных фондов, валютного фонда государства, финансовых планов министерств и ведомств, государственных хозяйствующих субъектов, то каких-либо правовых актов, регулирующих процедуру разработки и утверждения этих планов, пока, в общем-то, нет. Правда, и в бывшем Союзе до надлежащего правового регулирования этих вопросов так и не добрались, и если существовала какая-то правовая база, то она сводилась всего лишь к рекомендациям Министерства финансов СССР. А чаще всего финансовый аппарат руководствовался сложившимися обычаями. В какой-то степени это объясняется природой административно-командной системы, не заинтересованной в гласности, открытости и публичности планово-финансовых процедур, предпочитающей творить финансовое планирование келейными способами вне контроля общественности. Отсюда и отсутствие потребности в принятии соответствующих законов, стремление (если оно вообще было) отрегулировать этот процесс ведомственными закрытыми или полузакрытыми актами.
И будет очень жаль, если Казахстан тоже пойдет по этому пути, что, конечно, снизит его потенциал как демократического государства.
Институтом общей части финансового права является, по нашему мнению, и институт, именуемый "Правовое регулирование денежного обращения". В советской финансово-правовой литературе его считали институтом особенной части, отчего и материал о нем располагался в конце учебников по финансовому праву. Нам всегда это представлялось заблуждением, переросшим в привычку. При этом мы руководствовались следующими соображениями. Во-первых, если исходить из общепризнанной (и, на наш взгляд, правильной) предпосылки, что система особенной части производна от финансовой системы, т. е. финансово-правовые институты отражают объективно существующие финансово-экономические институты, то рассматриваемому институту вообще не из чего взяться, поскольку такого экономического института, как "Денежное обращение", финансовая система, выраженная определенными денежными фондами, вообще не знает. Во-вторых, правовое регулирование денежного обращения одинаково касается движения средств всех фондов, входящих в состав финансовой системы и опосредованных различными правовыми институтами особенной части финансового права. Иначе говоря, институт "Правовое регулирование денежного обращения" не находится в одном горизонтальном ряду с другими институтами особенной части, а расположен над ними, что предопределяет его место в общей части финансового права. В-третьих, этот институт имеет выход на все денежные отношения, в то время как финансовые отношения являются лишь частью их. Следовательно, данный институт касается всех существующих в обществе денежных отношений (финансовых, регулируемых нормами финансового права; товарно-денежных, регулируемых гражданским правом; отношений по оплате труда, регулируемых трудовым правом, и т. д.). При этом следует иметь в виду, что денежные отношения возникли раньше финансов и финансовых отношений. Деньги – это общеэкономическая категория; их появление предшествовало возникновению государства и являлось результатом развития меновых отношений. Известный зарубежный специалист в области теории денег Л. Харрис пишет: "… деньги существуют лишь в таких общественных системах, где имеет место обмен товарами, где характер производства диктует необходимость разделения труда и где правовая и этическая системы допускают наличие частной собственности". Финансы, являются особой разновидностью денежных отношений, и само их существование опирается на денежную систему. Ранние государства, формируя свои финансы, опирались на те денежные знаки, которые стихийно возникли еще до рождения этих государств. Однако затем они начинали выпускать собственные деньги (т. е. выполнять роль эмитента) сначала в форме монет из драгоценных металлов, а потом и бумажных ассигнаций. Какой-то исторический период параллельно существует несколько видов денежных систем (государственных и негосударственных). Затем государство становится единственным эмитентом всех видов наличных денежных знаков, устанавливает их внешнюю форму становится монополистом в их изготовлении и выпуске в обращение. Оно же проводит всякого рода денежные реформы, осуществляя процессы девальвации или ревальвации своей валюты. Иначе говоря, оно берет под управление и контроль всю денежную систему, которая порой бывает весьма жестко сконструированной, особенно в тех странах, где эти системы основываются на принципе неконвертируемости национальной валюты. В то же время можно отметить – это особенно хорошо видно на примере стран, экономика которых носит рыночный характер и где деньгам более присуще свойство товара, – что и здесь в качестве денег, имея в виду даже наличное обращение, продолжают выступать всякого рода банковские расчетные чеки, векселя, акции и другие ценные бумаги явно негосударственного происхождения. Характерно и то, что в периоды ослабления государства, сопровождаемого дезорганизацией денежных систем, рынок моментально наполняется. И происходит это путем введения всякого рода суррогатов денежных знаков, широкого внедрения иностранной валюты либо созданием параллельных денежных систем, где эмитентом денежных знаков начинают выступать местные органы государства, а то и просто те или иные хозяйственные структуры. Так было в период революции 1917 года, то же самое мы наблюдаем и сейчас. Аналогичные процессы происходили в послевоенной Европе, особенно в побежденной Германии. Однако каждый раз, по мере укрепления, государство брало под контроль денежную систему.
Форма организации денежного обращения в стране, включающая вопрос о виде валюты, обслуживающей это обращение, – это вопрос организации экономики. Замкнутой экономике всегда соответствует замкнутая денежная система, обслуживаемая исключительно национальной валютой. Собственно, замкнутость экономики и будет обеспечиваться замкнутостью валюты. Примером такого государства может служить СССР, особенно в тридцатые годы. Открытая экономика влечет как минимум конвертируемость национальной валюты, где регулирование денежного обращения все больше ускользает из непосредственной юрисдикции государства и становится предметом самих рыночных отношений. Еще большая интеграция национальных экономик влечет либо подавление слабых национальных валют более сильной, либо формирование общей наднациональной валюты (экю в ЕЭС, переводный рубль в неудавшемся опыте СЭВа и т. п.). Поскольку в современных условиях мирового хозяйствования никакая национальная экономика не может быть полностью замкнутой (о чем свидетельствует опыт даже таких экономических гигантов, как СССР и Китай) и существование замкнутых денежных систем становится фактором, тормозящим экономическое развитие страны, то проблема конвертации национальной валюты становится все более очевидной. Однако формирование такой валюты зависит не только от воли и желания того или иного государства и его правительства. Это сложная экономическая проблема. Создать национальную валюту и изготовить собственные денежные знаки сравнительно нетрудно, хотя и дорого. Объявить ее конвертируемой и установить обменные курсы тоже можно. Но признают ли ее в качестве средства платежа зарубежные контрагенты – вопрос, упирающийся в "ценность" такой валюты, вытекающий из простого фактора: а что стоит за такой валютой, какую экономическую базу она имеет? Опыт бывших республик, входивших в СССР, по формированию собственных денежных систем показывает, что проблема стабильности национальной валюты, а тем более ее конвертируемости является весьма сложной. И совершенно очевидно, что чем слабее экономика, тем больше потребуется от государства административно– и финансово-правовых усилий по поддержанию своей денежной системы. При развитой экономике, основанной на рыночных отношениях открытого типа (т. е. функционирующих на уровне мирового хозяйства), – тем более когда степень конвертируемости валюты приводит к тому, что из национальной она становится по существу мировой и сама по себе превращается в мировой товар (например, доллар США) – функция государства сводится к чисто технической операции: к изготовлению денежных знаков в количестве, удовлетворяющем спрос на них.
Общие тенденции развития мирового денежного хозяйства проглядывают сравнительно ясно: по мере интеграции национальных экономик, что представляет собой объективный процесс, усиливается потребность в единой валюте. По мере становления единой общемировой экономики будет формироваться и эта единая валюта. И она будет наднациональной, т. е. надгосударственной. На базе чего возникнет эта мировая валюта – доллара Соединенных Штатов или специально сконструированной денежной единицы (по типу западноевропейского экю), – сказать трудно: этот процесс займет много десятилетий истории человечества. Но то, что эта история идет именно по этому пути, – очевидно уже сейчас.
Однако все это проблемы будущего. Сейчас практически каждое государство имеет свою национальную валюту, занимается вопросами организации денежного обращения в стране, что является одним из направлений государственной финансовой деятельности. При этом какую бы экономику ни формировало государство на своей территории – рыночную или антирыночную, закрытую или открытую, какая бы валюта ни обслуживала эту экономику (да и все общество в целом) – конвертируемая или неконвертируемая, – без участия государства в организации денежной системы дело сейчас не обходится.