В подтверждение подобного перераспределения полномочий в решении одних из наиболее важнейших вопросов лиц, чей статус определен на территории нашего государства как беженец, законодатель провозгласил, что мероприятия по приему, проезду и размещению лиц, ходатайствующих о признании беженцами, лиц, признанных беженцами, и членов их семей, а также расходы на прием лиц, получивших временное убежище, являются расходными обязательствами Российской Федерации. И далее – обеспечение социальных прав и гарантий лиц, признанных беженцами, в части, в которой на них распространяются права и гарантии граждан РФ, вынужденных переселенцев, является расходным обязательством Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в соответствии с их компетенцией по обеспечению социальных прав и гарантий граждан Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе устанавливать расходные обязательства соответственно субъектов РФ и муниципальных образований по содействию размещению и обустройству лиц, признанных беженцами. В целях иллюстрации отметим, что до момента принятия отмеченного закона, приведенная норма имела несколько иное звучание. В частности, финансирование расходов на прием, проезд и размещение лиц, ходатайствующих о признании беженцами, лиц, признанных беженцами, и членов их семей, а также расходов на прием лиц, получивших временное убежище, осуществляется за счет средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию Федеральной миграционной программы, и за счет средств бюджетов субъектов РФ, выделяемых на реализацию региональных миграционных программ, а также за счет иных источников, предусмотренных законодательством РФ . Иными словами, денежная сторона вопроса реализации правового статуса беженца во многом зависела от наличия соответствующей миграционной программы и уровня ее разработанности. В действующей на момент принятия Закона о замене натуральных льгот денежными выплатами Федеральной миграционной программе на реализацию основных направлений миграционной политики рассчитывалось привлечь 19 462 149 млн рублей. На миграционную политику государства в 2004 г. согласно данным Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" (с изм. и доп. от 29 июня, 28 июля, 20 августа, 10 ноября 2004 г.) планировалось затратить 2 186 022 рублей. По данным проекта бюджета на будущей год указанная сумма должна существенно увеличится. Будет ли это зависеть от перераспределения соответствующих финансовых обязательств или нет, покажет статистика бюджетных отчислений на миграционную политику в течение первых 5 лет с момента вступления Закона о монетизации льгот в законную силу.
Изменения, вносимые в Закон "О беженцах", имеют и обратную сторону той, которая укрепляет не только правовой статус соответствующих категорий граждан, но и укрепляет позиции государства в борьбе с незаконной миграцией в части финансирования расходов, связанных с административным выдворением лиц, получивших отказ в рассмотрении ходатайства по существу или отказ в признании беженцами либо утративших статус беженца или лишенных статуса беженца, и членов их семей, а также лиц, утративших временное убежище или лишенных временного убежища. И если до принятия отмеченных изменений, финансирование такого рода расходов осуществлялось за счет средств выдворяемого (депортируемого) лица, а при отсутствии указанных средств за счет средств федерального бюджета, выделяемых федеральному органу исполнительной власти по миграционной службе и федеральному органу исполнительной власти по внутренним делам, то в будущем планируется осуществлять депортацию беженцев либо за счет средств выдворяемого, а в случае отсутствия таких средств – за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица. И только в случаях, если установление приглашающей стороны невозможно, расходы на административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации производятся за счет средств федерального бюджета в порядке, установленном Правительством РФ. Таким образом, перенесение финансового бремени на обозначенные субъекты обязывает последних принимать допустимые законом меры к минимизации нарушений режима беженцев.
В специальной литературе нередко пересекаются 2 правовые категории "беженец" и "вынужденный переселенец", которые в силу данного обстоятельства на обыденном уровне познания воспринимаются как синонимы. Отчасти основополагающие мотивы такого пути развития мысли во многом понятны. Люди в силу разнообразных причин вынуждены "срываться" с постоянного местожительства, искать убежища на территории другого государства, в ином регионе. Попросту ломается жизненный уклад, жизненные устои отдельно взятой личности, семьи. Но, принимая во внимание обозначенные обстоятельства, не следует подменять понятия, так как это во многом влияет на правовой статус человека.
Вынужденный переселенец – гражданин Российской Федерации, покинувший местожительство вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признакам расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.
Вынужденным переселенцем признается:
1) гражданин РФ, вынужденный покинуть местожительство на территории иностранного государства и прибывший на территорию РФ;
2) гражданин РФ, вынужденный покинуть местожительство на территории одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого субъекта РФ.
Вынужденным переселенцем также признается иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории РФ и изменившие местожительство в пределах территории РФ.
Вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в РФ и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства РФ, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории РФ.
Учитывая то обстоятельство, что вынужденным переселенцем может быть признан гражданин РФ (или в отдельных случаях иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории РФ), не случайным явилось увеличение объема изменений в Законе РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I "О вынужденных переселенцах" (с изм. и доп. от 20 декабря 1995 г., 7 августа 2000 г., 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г.) по сравнению с Законом о беженцах. Здесь, если можно выразится языком норм международного права, большую роль сыграл фактор закона страны проживания (пребывания), регулирующий соответствующие правоотношения.
В числе изменений, которые в отдельных случаях в корне заставят пересмотреть свои взгляды на правовой институт вынужденных переселенцев, отметим провозглашение замены отдельных льгот денежными компенсациями в части проезда и провоза вынужденными переселенцами багажа к месту временного поселения. Однако отметим, что законодательно процедура такого рода замены и конкретные размеры денежных выплат не провозглашаются. По замыслу законодателя решение такого рода вопросов должно составить исключительную компетенцию Правительства РФ, последнее в свою очередь каких-либо разъяснений на это счет на настоящий момент не приняло. До сих сохраняет свою силу порядок оказания содействия лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, и вынужденному переселенцу в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту пребывания или местожительству, утвержденный постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 725.
Среди изменений правового статуса вынужденных переселенцев в плане оказания безвозмездных услуг отметим, что с января 2005 г. медицинское обслуживание указанных категорий граждан будет осуществляться в соответствии с действующим законодательством РФ о медицинской помощи и правах ее оказания.
Одной из национальных особенностей российского законодательства является тесное переплетение норм всех его уровней и юридической силы, вследствие чего отмена одной из них влечет существенное изменение во всей правовой системе. Воля законодателя, воплощенная в отмене существовавшего ранее положения о предоставлении вынужденному переселенцу в случае его трудоустройства в сельской местности льгот, установленных законодательством РФ и законодательством субъектов РФ для лиц, переселяющихся в сельскую местность, автоматически лишает его следующих потенциальных благ:
1) получение за счет средств федерального бюджета единовременного денежного пособия на каждого члена семьи в размере 500 рублей и оплата стоимости проезда железнодорожным транспортом, а в местностях, не имеющих этого вида сообщения, – другими видами транспорта и провоза домашнего имущества весом до 5 т на семью от прежнего местожительства до места вселения;
2) получение отдельного жилого дома (квартиры) с надворными постройками и приусадебным участком на условиях, предусмотренных договором, который заключается между переселяющейся семьей и хозяйством вселения или органом местного самоуправления;
3) бронирование сроком на 3 года жилой площади (кроме приватизированной) по месту проживания до переселения.
В дополнение к ним по логике вещей женщины из числа вынужденных переселенцев, работающих в сельской местности, не вправе будут рассчитывать на дополнительный выходной день. Вместе с тем здесь не все гладко, как отмечено. Во-первых, лишить женщин из числа соответствующих категорий лиц обозначенного права не так-то просто в силу одного того обстоятельства, что норму п. 2 ст. 256 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (с изм. и доп. от 24, 25 июля 2002 г., 30 июня 2003 г., 27 апреля, 22 августа 2004 г.), провозглашающую отмеченное право, никто не отменял. Во-вторых, многими муниципальными образованиями, образующими так называемую сельскую местность, установлены свои льготы для поощрения лиц, которые ищут возможность трудоустройства на их территории и успешно ее реализуют. Причем такого рода льготы свое действие сохраняют по-прежнему в силу отсутствия прямого указания их отмены.
Мероприятия по обеспечению приема, проезда, размещения и обустройства лиц, ходатайствующих о предоставлении им статуса вынужденного переселенца и вынужденных переселенцев, являются расходными обязательствами Российской Федерации. Следует отметить, что формулировка приведенной нормы не допускает расширительного толкования, далеко не все мероприятия по обеспечению приема, проезда, размещения и обустройства вынужденного переселенца будут финансироваться за счет средств федерального бюджета. В перечень свободно финансируемых мероприятий на законодательном уровне включены:
1) получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи в порядке и в размерах, которые определяются Правительством РФ, но не ниже 100 рублей;
2) содействие в обеспечении их проезда и провоза багажа к месту временного поселения в порядке, определяемом Правительством РФ. При этом малообеспеченные лица (одинокий пенсионер, одинокий инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокий родитель (заменяющее его лицо) с ребенком или детьми в возрасте до 18 лет, многодетная семья с 3 и более детьми в возрасте до 18 лет), получившие свидетельства о регистрации ходатайства, имеют право на бесплатные проезд и провоз багажа от места регистрации ходатайства к месту временного поселения на территории РФ;
3) проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев, получение питания по установленным нормам и пользование коммунальными услугами в соответствии с порядком, определяемым Правительством РФ, до решения вопроса о признании их вынужденными переселенцами;
4) предоставление вынужденному переселенцу, нуждающемуся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство (приобретение) жилья в соответствии с законодательством РФ;
5) финансирование строительства (приобретения) и распределения жилья для постоянного проживания вынужденных переселенцев. Обеспечение иных социальных прав и гарантий вынужденных переселенцев является расходным обязательством РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в соответствии с их компетенцией по обеспечению социальных прав и гарантий граждан РФ.
Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе устанавливать расходные обязательства соответственно субъектов РФ и муниципальных образований по содействию размещению и обустройству лиц, ходатайствующих о предоставлении им статуса вынужденного переселенца, и вынужденных переселенцев.
1.7. Реабилитация жертв политических репрессий
За годы советской власти миллионы людей стали жертвами произвола тоталитарного государства, подверглись репрессиям за политические и религиозные убеждения, по социальным, национальным и иным признакам. Осуждая многолетний террор и массовые преследования своего народа как несовместимые с идеей права и справедливости, Федеральное Собрание РФ выражает глубокое сочувствие жертвам необоснованных репрессий, их родным и близким, заявляет о неуклонном стремлении добиваться реальных гарантий обеспечения законности и прав человека.
Целью разработки и принятия нормативных актов, придающих отдельным категориям граждан статус жертвы политических репрессий, является реабилитация всех жертв политических репрессий, подвергнутых таковым на территории Российской Федерации с 25 октября (7 ноября) 1917 г., восстановление их в гражданских правах, устранение иных последствий произвола и обеспечение посильной в настоящее время компенсации материального ущерба. Далее мы несколько омрачим приведенный воодушевляющий порыв тем обстоятельством, что с января будущего года жертвы политических репрессий вправе претендовать исключительно на компенсацию материального ущерба, в то время как до указанной даты они могли заявить и о своих притязаниях на компенсацию морального вреда. Учитывая особенности национального судопроизводства, заметим, что достичь вожделенной цели (получить компенсацию) будет достаточно сложно в силу того, что основная масса доказательств, подтверждающая реальный характер вреда, либо утрачена, либо до сих пор находится в государственных архивах с грифом "Секретно". Что же касается компенсации морального вреда, с легкой руки исключенной законодателем из прав притязаний, то отметим здесь не только материальную, но и этическую сторону вопроса. Отвергая возможность компенсации морального вреда, государство тем самым признает правильность действий осуществленных в момент проведения репрессий.
За реабилитированными лицами, утратившими жилые помещения в связи с репрессиями, сохранено право на возвращение в те населенные пункты, где они ранее проживали. В таком случае, как отмечает законодатель, реабилитированные лица и члены их семей принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством субъектов РФ. Еще раз подчеркнем, что бремя обеспечения реабилитированных жилыми помещениями возложено на субъектов РФ, которые должны иметь соответствующую правовую и материальную базу для его разрешения. И здесь отметим, что отсутствие последней в отдельных регионах страны создает угрозу нарушения прав отдельных категорий лиц в рамках соответствующей правовой группы. При этом какие-либо механизмы, гарантирующие реализацию права на жилище реабилитированным, не сформированы. Так что до этого момента потенциальная опасность, о которой только что велась речь, сохраняется.
В случае, если ранее занимаемые реабилитированными жилые помещения (жилые дома) сохранились в натуре, заинтересованные лица, конечно, вправе поставить вопрос об их возвращении, но решение его, несмотря на то что эти жилые дома необходимы им с членами их семей для постоянного проживания, будет отрицательным в связи с отменой соответствующего положения.
Реабилитированным лицам в таких случаях возмещается стоимость конфискованного жилого дома в соответствии с произведенной в установленном порядке оценкой, но в размере не более 4000 рублей за имущество без жилых домов или 10 000 рублей за все имущество, включая жилые дома. В таких же размерах возмещается стоимость несохранившегося имущества. В случаях, когда факт конфискации, изъятия или выхода имущества из владения иным путем установлен, но отсутствуют или утрачены документы о характере, состоянии и количестве этого имущества, выплачиваются денежные компенсации в размере до 4000 рублей за имущество без жилых домов или 10 000 рублей за все имущество, включая жилые дома. Финансирование расходных обязательств по выплате денежной компенсации, предусмотренной настоящей статьей, осуществляется за счет средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством РФ.
Во всех остальных случаях реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, обеспечиваются мерами социальной поддержки в соответствии с законами субъектов РФ. Расходные обязательства по обеспечению мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, являются расходными обязательствами субъектов РФ. Российская Федерация обеспечивает софинансирование мер социальной поддержки указанным категориям граждан путем предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий исходя из их фактической численности в пределах объемов средств, выделяемых на эти цели в федеральном бюджете на очередной финансовый год.
1.8. Государственные гарантии, предоставляемые проживающим в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО)
Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан.