К вопросу о понятиях "прокьюремент" и "закупка"
Относительно новым экономическим институтом является прокьюремент, под которым экономисты понимают прежде всего "совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально обеспечить интересы заказчика при проведении закупочной кампании посредством конкурсных торгов". Как отмечает Е.А. Чистякова, "прокьюремент" подразумевает создание прозрачной и справедливой системы закупок материальных ресурсов посредством организации регламентированных процедур, базирующихся на основе конкурсов (торгов, тендеров).
В данном случае под заказчиком понимается любой субъект, заинтересованный в проведении закупочных процедур, представляющий либо интересы публично-правового образования, либо свои собственные.
Встречается и более узкое понимание прокьюремента как "системы организации государственных закупок продукции, работ и услуг, обеспечивающей экономное расходование средств бюджета".
Специалисты отмечают, что "под прокьюрементом в международной практике принято понимать форму управленческой технологии, совокупность практических методов, приемов, инструментов, используемых в процессе организации государственных закупок, распределения государственных заказов в процессе проведения конкурсных торгов, предоставления объектов в аренду или концессию в целях рационализации процедур, облегчения их прохождения для участников, соблюдения справедливости, предотвращения коррупции. Прокьюремент также означает деятельность, обеспечивающую поиск компаньонов для будущей сделки, заключение договоров, соглашений. По смыслу термин "прокьюремент" близок к термину "конкурсные торги", но подразумевает наличие организатора-заказчика – государства в лице различных правительственных и муниципальных органов".
Если понимать под прокьюрементом систему организации именно государственных закупок, представляется спорной точка зрения Н. Афанасьевой, по мнению которой совокупность методов и приемов, составляющих содержание прокьюремента, позволяет "максимально обеспечить интересы покупателя". Возможно, автор не учла существующее в законодательстве различие между государственными (муниципальными) заказчиками и покупателями. Указанные субъекты в некоторых случаях совпадают. Однако при сложной структуре договорных связей, предусматривающей заключение в соответствии с государственным (муниципальным) контрактом договоров поставки товаров для государственных и муниципальных нужд (ст. 529 ГК РФ), покупатель выступает в качестве самостоятельного субъекта.
Существует, наконец, еще одно понимание прокьюремента. А.Н. Захаров, в частности, пишет: "Прокьюремент – это западная система организации закупок и размещения заказов. Это слово, пока еще почти не известное в России, может быть переведено как материально-техническое обеспечение. В отличие от концепции снабжения, принятой в плановой экономике, прокьюремент исходит из того, что каждый экономический агент, будь то государственная организация или частное предприятие, должен сам обеспечивать свои потребности, покупая необходимые товары и услуги на открытом рынке".
Таким образом, автор исходит из понимания прокьюремента как системы организации закупок для удовлетворения собственных нужд. Заказчиком в этом понимании прокьюремента вполне может выступать любое юридическое или физическое лицо, реализующее свои имущественные интересы посредством проведения торгов и использования других институтов закупок.
Большинство экономистов выделяют следующие принципы прокьюремента (их также называют принципами закупок): открытость (гласность), равноправие (справедливость), экономичность, эффективность, ответственность. Дополнительно в качестве принципов прокьюремента в литературе выделяют также поддержку отечественной индустрии и занятости, социальную справедливость, развитие регионов, национальную безопасность, конкуренцию, защиту окружающей среды, поддержание устойчивого развития и др.
Институт прокьюремента является сугубо экономическим. Несмотря на это, термин "прокьюремент" употребляется в официальных документах, пусть и крайне редко. Активно использовать столь экзотичный термин в нормативных актах отечественный законодатель в настоящее время не решается.
Весьма близким к термину "прокьюремент" и более знакомым отечественным правоприменителям является термин "закупка" ("государственная (муниципальная) закупка"), часто употребляемый в отношениях по размещению государственного заказа.
В литературе отмечается, что в России даже в официальных документах, имея в виду "государственные закупки", часто употребляют термины "торги", "конкурсы", "тендеры", что является отражением пока еще недостаточной "закупочной культуры" и суженного понимания существа процесса.
За рубежом государственные закупки часто называют "правительственными закупками" ("правительственными заказами"). Причем, как указывают специалисты, принятый у нас термин "государственные закупки" в целом соответствует общепринятому в международной практике понятию "правительственные закупки" (government procurement), поскольку оба термина указывают на субъект закупочной деятельности – правительство в широком смысле, включая все государственные и муниципальные органы, – и тем самым определяют процедурные ("технологические") и правовые особенности госзакупок.
Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг под закупками понимает "приобретение любыми способами товаров (работ) или услуг" (ст. 2 Закона).
Похожее определение закупок содержится в Законе Украины от 1 июня 2010 г. № 2289-VI "Об осуществлении государственных закупок". В соответствии со ст. 2 указанного Закона под государственными закупками понимается "приобретение заказчиком товаров, работ и услуг за государственные средства" в установленном Законом порядке.
Указанные определения закупок представляются весьма абстрактными в связи с недостаточной определенностью слова "приобретение", под которым некоторые специалисты понимают не только переход права собственности на имущество по гражданско-правовой сделке, но и иные формы "получения" имущества.
Стоит также заметить, что при регулировании отношений по закупкам и поставкам сельскохозяйственной продукции в Российской Федерации термин "закупка" употребляется в специальном значении. При этом "закупка" противопоставляется "поставке".
Так, согласно ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" (далее также – Закон № 53-ФЗ) под закупкой понимается форма организованного приобретения государством сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия у товаропроизводителей (поставщиков) для последующей переработки или реализации потребителю (покупателю) на взаимовыгодных договорных условиях. В похожем значении термин "закупка" употребляется в ст. 535 Гражданского кодекса РФ (договор контрактации).
Под поставкой же в Законе № 53-ФЗ понимается форма организованных договорных отношений между товаропроизводителем (поставщиком) и потребителем (покупателем) готовой для использования сельскохозяйственной продукции и продовольствия.
Похожие определения закупок и поставок содержатся в аналогичных региональных законах.
Представляется очевидным, что определение государственных закупок, содержащееся в Законе № 53-ФЗ, не может быть использовано в качестве универсального для всех государственных (муниципальных) закупок в связи со спецификой регулируемых указанным Законом отношений.
Встречается в специальном законодательстве и иное соотношение понятий "закупка" и "поставка". Так, например, согласно ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ "О государственном материальном резерве", под поставкой материальных ценностей в государственный резерв понимается "закупка и (или) отгрузка (доставка) материальных ценностей в организации для хранения". В то же время, согласно ст. 2 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", под оборотом продукции понимается ее "закупка (в том числе импорт), поставки (в том числе экспорт), хранение и розничная продажа".
В специальном (узком) значении термин "закупка" употребляется и в иных законах, не являющихся предметом нашего рассмотрения.
Государственным закупкам уделяется большое внимание в экономической литературе.
Так, А.А. Демин пишет о двух значениях термина "государственные закупки". "На практике, – указывает автор, – термин "государственные закупки" используется только в рамках характеристики взаимодействия государственных заказчиков с поставщиками товаров, работ, услуг". В то же время "в макроэкономической теории содержание термина "государственные закупки" близко к его современному юридическому толкованию и подразумевает под собой часть произведенных в стране или за рубежом товаров и услуг, закупаемых правительством, государственными органами за счет средств государственного бюджета".
В конце своих рассуждений А.А. Демин приходит к выводу, что "государственный заказ – есть одна из форм проявления государственных закупок в транзитивной экономике". Таким образом, категория "государственный заказ" рассматривается автором в качестве более узкой по отношению к категории "государственные закупки", что, по нашему мнению, противоречит содержанию указанных понятий.
Представляется очевидным, что государственные (муниципальные) закупки следует рассматривать исключительно в качестве инструмента реализации государственного (муниципального) заказа. Сформированный заказ можно реализовать лишь посредством закупок. Таким образом, категория "государственный (муниципальный) заказ" не может быть более узкой по отношению к категории "государственные (муниципальные) закупки". Эти понятия некорректно сравнивать между собой. Хотя с некоторой долей условности вполне допустимо включение госзакупок в содержание госзаказа, поскольку существование заказа без закупок теоретически возможно (если заказ сформирован, но не реализован (размещен и исполнен)), а закупок без заказа – исключено.
К.В. Кузнецов отмечает: "Сам термин "государственные закупки" почти в каждой стране интерпретируется по-своему. В большинстве случаев речь идет о закупках за счет государственного бюджета на обеспечение жизнедеятельности и функционирования органов государственной власти. При этом из понятия "закупки для государственных нужд" исключаются закупки товаров (работ, услуг), приобретаемых с целью их дальнейшей перепродажи".
Такое же понимание государственных закупок отражено в п. 8 ст. III Генерального соглашения по тарифам и торговле (заключено 30 октября 1947 г., вступило в силу 1 января 1948 г.), согласно которому государственные закупки осуществляются "для правительственных целей, а не для коммерческой перепродажи или для использования в производстве товаров для целей коммерческой продажи".
Интересной представляется точка зрения А.Е. Зуева, по мнению которого "заказ" – относится к формированию, "закупка" – к размещению, а "поставка" – к исполнению государственного заказа.
Пожалуй, можно согласиться с автором в том, что термин "закупка" имеет отношение прежде всего к размещению заказа. Государственный (муниципальный) заказ размещается в соответствии с законодательно установленным порядком, который и называют "государственной (муниципальной) закупкой".
Полагаем, что понятие "государственная (муниципальная) закупка" с юридической точки зрения очень похоже на понятие "размещение государственного (муниципального) заказа". Понятие "закупка" часто употребляется в научной и иной литературе при обозначении лишь "размещения заказа" (в том числе в таких словосочетаниях, как "законодательство о закупках", "закупочный механизм", "закупочные процедуры" и проч.). Иногда эти два термина просто совпадают.
Как отмечает В.Е. Белов, "процесс закупок продукции для государственных нужд олицетворяется, прежде всего, с этапом размещения заказов на поставку продукции, поэтому и способы размещения заказов часто называют способами закупок продукции".