4
Политическим ядром этой революции был вопрос о патронате. Для тех, кто стоял у истоков управления, государственная должность (public office) была разновидностью собственности, которая должна была оставаться в полной неприкосновенности, и они, разумеется, надеялись, что должности останутся в руках представителей их социального класса. Но одним из основных принципов демократической теории было учение о доступности участия в государственном управлении для каждого гражданина (the doctrine of the omnicompetent citizen). Поэтому, когда люди начали рассматривать демократическую теорию как инструмент демократии, сохранение государственных постов за одними и теми же лицами неизбежно стало казаться недемократичным. Естественные амбиции людей в этом вопросе совпали с сильным нравственным импульсом эпохи. Джефферсон популяризировал эту идею, но при этом не занимался насильственным внедрением ее на практике. И поэтому снятие с должности по партийному признаку при президентах из Виргинии было мало распространено. Именно Джэксон ввел практику раздачи государственных должностей сторонникам победившей партии.
Каким бы странным нам это сегодня ни казалось, но принцип ротации лиц, занимающих определенную должность, с короткими сроками полномочий рассматривался в то время как великая реформа. Он не только подтверждал достоинство рядового гражданина, рассматривая его как годного для любой государственной службы, он не только уничтожал монополию небольшого социального класса и открывал карьерные возможности для талантливых людей, но еще и "считался в течение многих веков превосходным средством против коррупции" и единственным способом предупреждения бюрократизации. Практика быстрых изменений в общественном управлении была основана на применении к большой территории образа демократии, сформировавшегося в условиях небольшой деревни.
Естественно, что результаты использования этого принципа в условиях государства отличались от результатов, получаемых в условиях идеального сообщества, а ведь на этом и основывалась демократическая теория. На деле, результат оказался весьма неожиданным, поскольку сформировался новый правящий класс, занявший место смещенных федералистов. Совершенно неожиданно обычай раздавать посты сторонникам победившей партии сделал для широкого электората то, что финансовые меры Гамильтона - для высших классов. Мы обычно не осознаем, в какой мере стабильностью управления мы обязаны этому обычаю. А между тем, именно он оттолкнул прирожденных лидеров (natural leaders) от пристрастия к замкнутому сообществу, ослабил дух сугубо локального патриотизма и объединил людей для мирного сотрудничества. Объединил тех людей, которые, принадлежа к провинциальной элите и не понимая общественного интереса, могли бы разорвать государственный союз на части.
Но, разумеется, приверженцы демократической теории не предполагали, что она приведет к созданию нового правящего класса, и не смогли смириться с этой мыслью. Когда демократ хотел искоренить монополию на отдельные государственные службы, ввести ротацию и короткие сроки полномочий, ему представлялся маленький городок, где любой человек мог какое-то время заниматься общественными делами, а затем спокойно вернуться на свою ферму. Идея особого класса политиков категорически не нравилась демократу. Но он не мог достигнуть своего идеала, потому что демократическая теория отталкивалась от представлений об идеальной среде, а сам он жил в реальном окружении. Чем глубже он чувствовал нравственный импульс демократии, тем меньше он был готов понять глубокую истину утверждения Гамильтона, что отдаленные поселения, принимающие решения на расстоянии, находясь к тому же под впечатлением разных событий, не могут установить долговременное и единодушное сотрудничество. Ведь эта истина означает, что полная реализация демократии в общественных делах невозможна до тех пор, пока не будет радикально усовершенствовано искусство достижения общего согласия. И когда революция Джефферсона и Джэксона породила патронат, который, с одной стороны, дал двухпартийную систему вместо правления джентри, а с другой - обеспечил дисциплину в управлении, что позволило разрешить тупиковую ситуацию, возникшую из-за взаимозависимости и взаимоограничения между различными ветвями власти, новое сменило старое вполне незаметно.
Таким образом, ротация кадров может показаться показной теорией, тогда как на практике государственные должности перетасовываются между людьми одного круга. Определенная должность может не быть монополизированной навсегда, но профессиональный политик оставался в политике навсегда. Управление, как сказал однажды президент Хардинг, - простая вещь, но победа на выборах - это утонченное действо (performance). Заработная плата государственного служащего может быть подчеркнуто скромной, как сшитый из домотканой материи костюм Джефферсона, но затраты партийной организации и плоды победы будут впечатляющими. Стереотип демократии контролировал видимое правительство; поправки, исключения и адаптации американского народа к происходящему в реальной среде не должны были бросаться в глаза, даже если все о них знали. Только тексты законов, речи политиков, политические платформы и формальный механизм управления должны были соответствовать первоначальному образу демократии.
5
Если спросить демократа-философа, как замкнутые сообщества должны сотрудничать между собой, при том, что их общественные мнения столь сосредоточены на самих себе, то он указал бы на представительное правительство, воплощенное в конгрессе. И ничто не удивило бы его больше, чем открытие, насколько устойчивым является падение престижа представительного правительства на фоне роста власти президента.
Некоторые критики связали это с обычаем посылать в Вашингтон только местных знаменитостей. Народ почему-то решил, что если конгресс будет состоять из широко известных людей, то жизнь столицы будет более блестящей. Разумеется, так оно и было. Но было бы еще лучше, если бы выходящие в отставку президенты и члены кабинета следовали примеру Джона Куинси Адамса. Но отсутствие знаменитостей не объясняет ситуацию в конгрессе, ведь его упадок начался тогда, когда он был самой важной ветвью власти. На самом деле, скорее всего, верно обратное - конгресс перестал привлекать выдающихся людей, поскольку больше не влиял на формирование национальной политики.
Основная причина недоверия, которая, на мой взгляд, является одинаковой для всего мира, заключена в том факте, что собрание представителей - это, в сущности, группа слепцов, затерянная в огромном незнакомом мире. С небольшими оговорками, единственным методом сбора информации, признаваемым в конституции или в теории представительного правительства, является обмен мнениями между округами (districts). Не существует систематического, адекватного и одобренного способа, с помощью которого конгресс может узнавать, что происходит в мире. Теоретически каждый лучший представитель округа несет наиболее здравые идеи своих избирателей в центр, и все эти истины, собранные вместе, составляют мудрость, нужную конгрессу. Конечно, нет необходимости ставить под вопрос мнения с мест и обмен этими мнениями. Конгресс обладает большой ценностью как базарная площадь нашего континентального государства. В гардеробах, вестибюлях гостиниц, меблированных комнатах на Капитолийском холме, во время чаепитий приближенных к конгрессу матрон и случайных появлений в гостиных космополитичного Вашингтона открываются новые перспективы и новые горизонты. Но даже если бы теоретические положения всегда применялись на практике и округа всегда посылали бы в столицу наимудрейших представителей, то сумма или механическое сочетание местных впечатлений не является достаточно широкой базой для внутренней политики и тем более не является базой для контроля за внешней политикой. Поскольку реальные следствия большинства законов являются весьма тонкими и скрытыми, то их нельзя понять путем фильтрации местного опыта через умы местных представителей. О них можно узнать только с помощью объективного анализа и подлежащего контролю информирования. И точно так же, как руководитель большой фабрики не может узнать об ее эффективности из разговоров с мастером, а должен изучить сведения о затратах и данные, которые он может получить только у бухгалтера, законодатель не может представить себе подлинную картину состояния дел в федеральном государстве просто путем складывания мозаики из картин местной жизни. Он должен познакомиться с местными картинами, но, если он обладает инструментом их проверки, одна картина будет казаться ему лучше другой.
Президент выступает помощником конгресса, сообщая о состоянии дел в государстве в целом. Он в состоянии это делать, потому что возглавляет обширное собрание разных государственных учреждений и их представителей, которые не только занимаются сбором информации, но и действуют. Но он сообщает конгрессу то, что считает нужным. Его нельзя оговаривать, и цензурный контроль над тем, что совместимо с государственным интересом, находится в его руках. Это исключительно одностороннее и сложное отношение, которое иногда достигает такого абсурда, что конгресс, получая доступ к какому-то важному документу, должен быть благодарен пронырливым чикагским газетчикам или преднамеренной болтливости какого-нибудь официального лица. Доступ законодателей к необходимым фактам столь плох, что им приходится полагаться либо на взятки, либо на легализованное злодейство, то есть расследование, осуществляемое конгрессом, когда конгрессмены, изголодавшиеся ввиду отсутствия законной пищи для ума, пускаются в дикую и опасную охоту на людей и не останавливаются перед каннибализмом.
Если не считать незначительных порций информации, которые дают такие расследования, а также случайных сообщений отделов исполнительной власти, объективных и необъективных данных, собранных частными лицами, публикаций в газетах, периодических изданиях, книг, читаемых конгрессменами, результатов новой и весьма замечательной практики экспертной оценки органов, подобных Комитету по межштатному транспорту и торговле, Федеральной торговой комиссии и Комиссии по тарифам, то создание мнения конгресса - это инцест. Отсюда следует, что или законопроекты национального характера подготавливаются несколькими информированными членами данной организации и проводятся с помощью узкопартийных сил, или что законопроект разбивается на множество местных пунктов, каждый из которых вводится в действие по причинам местного свойства. Тарифные сетки, портовые мастерские и склады, армейские посты, реки и гавани, почтовые отделения, федеральные здания, пенсии и правила патроната - все это подается замкнутым сообществам как ощутимые признаки преимуществ жизни в рамках государства. Живя в замкнутом мире, они могут наблюдать, как благодаря федеральным фондам растет ввысь белое мраморное здание, предназначенное для увеличения цены местной недвижимости, и используют местных подрядчиков с большей готовностью, чем они могут оценить совокупную стоимость "казенного пирога". Справедливо будет отметить, что если законодательное собрание состоит из большого числа людей, каждый из которых обладает практическим знанием только своего округа, то законы, которые касаются вопросов, выходящих за пределы этого округа, отвергаются или принимаются большинством конгрессменов без какого бы то ни было творческого участия. Они участвуют в создании только тех законов, которые можно понять как совокупность правил местного значения. Ведь законодательное собрание, не вооруженное эффективными средствами информирования и анализа, либо пребывает в области слепого полагания, либо предпринимает случайные попытки мятежа, либо занимается взаимным восхвалением. И именно взаимное восхваление делает правила приятными, потому что именно посредством взаимного восхваления конгрессмен доказывает своим более активным избирателям, что он блюдет их интересы исходя из того, как они сами эти интересы понимают.
При этом в сложившейся ситуации нельзя считать виноватым любого из конгрессменов, если тот не проявляет самодовольства. Даже самый умный и самый трудолюбивый член палаты представителей не может и мечтать о том, чтобы понять хотя бы часть законопроектов, по которым он голосует. Самое лучшее, что он может сделать, - это специально заняться несколькими законопроектами, но по поводу других ему придется положиться на мнение остальных. Я знавал нескольких конгрессменов во время их работы над какими-то законопроектами. Надо сказать, что так упорно они не занимались с тех самых времен, когда готовились к своим последним экзаменам, выпивая одну за другой чашки черного кофе, сидя с головой, обмотанной мокрым полотенцем, и проч. Им приходилось потом и кровью добывать информацию, проверяя и перепроверяя факты, которые для любого разумно организованного правительства были бы доступны в форме, необходимой для принятия решения. Даже тогда, когда им был действительно хорошо знаком предмет обсуждения, это не спасало их от забот. Дома их ждали критики законопроекта, торговый совет, объединенный профсоюз (central federated union) и женские клубы, которые тоже приложили к этому делу свои силы и готовились проанализировать деятельность конгрессмена с точки зрения местных интересов.
6
Если патронат привязывал политических вождей к национальному правительству, то бесконечное число местных субсидий и привилегий выполняло ту же функцию по отношению к замкнутым сообществам. Патронат и правительственные дотации сплачивают и стабилизируют тысячи частных мнений, претензии местного населения, амбиции отдельных граждан. Существует всего две альтернативы. Одна - это управление, построенное на терроре и послушании, другая - управление, построенное на столь высоко развитой системе информации, анализа и самосознания, что "знание о ситуации в стране в целом и принципах государственного управления" доступно всем. Автократическая система находится в состоянии упадка, добровольческая система находится на зачаточной стадии развития. Таким образом, просчитывая перспективы объединения разных групп людей, таких, как Лига Наций, отдел по управлению промышленностью или федеральный союз штатов, следует исходить из степени общности материала для коллективного сознания. Именно это определяет, в какой мере кооперация будет зависеть от силы или от более мягкой альтернативы силе, то есть от патроната либо привилегий. Секрет великих государственных строителей, подобных Александру Гамильтону, в том, что они знают, как просчитать эти принципы.
Глава 19
Старый образ в новой форме: гильдейский социализм
1
Когда стычки между замкнутыми группами становилось невозможно терпеть, реформаторам прошлого приходилось выбирать одну из двух альтернатив. Они могли выбрать римский путь и навязать воюющим племенам римский мир. Или избрать путь изоляции, автономии и экономической замкнутости. И практически всегда они выбирали не тот путь, по которому шли раньше. Если изначально государство придерживалось мертвящей монотонности империи, то теперь реформаторы более всего пеклись о простой свободе собственного сообщества. Но если они видели, что эта простая свобода растрачивалась в мелких склоках, то начинали мечтать о могущественном государстве, чьи законы действуют на обширной территории.
Какой бы выбор ни делали реформаторы, они сталкивались, в сущности, с одной и той же проблемой. Если решения принимались децентрализованно, то вскоре тонули в хаосе местных мнений. Если решения были централизованными, то политика государства основывалась на мнении узкого круга лиц, принадлежавших к избранному социальному слою столицы. В любом случае, требовалась сила, чтобы защитить один местный порядок от другого, ограничить местные сообщества с помощью закона и порядка, оказать сопротивление центральному правительству или защитить все общество, централизованное или децентрализованное, от внешних варваров.
Современная демократия и промышленная система родились как противодействие монархии и режиму жесткого экономического управления. В промышленности оно приняло форму полного отступления от принципа управления, которое выразилось в так называемом индивидуализме laissez-faire. Каждое экономическое решение должно было приниматься человеком, который имел право на данную собственность. Поскольку практически все недвижимое и движимое имущество имело собственников, то для всякой собственности находился тот, кто ею управлял. Это был, таким образом, множественный суверенитет в полном смысле слова.
Экономическое управление велось в соответствии с экономической философией индивида, хотя предполагалось, что его будут контролировать неизменные законы политической экономии, которые в конце концов приведут ко всеобщей гармонии. Оно породило много прекрасного, но наряду с этим прекрасным - и много отвратительного. Так, оно породило трест (trust), который установил своего рода римский мир в мире промышленности и грабительский империализм - за его пределами. Люди обратились за помощью к законодательной власти. Они воззвали к представительной власти, основанной на образе местного фермера, с целью обуздать практически не поддающиеся контролю корпорации. Рабочий класс обратился к трудовым организациям. За этим последовал период усилившейся централизации, напоминающий своеобразную гонку вооружений. Тресты объединились, цеховые профсоюзы стали федеральными и слились в рабочее движение, политическая система усиливалась в Вашингтоне и слабела в отдельных штатах, по мере того как реформаторы старались укрепить свою власть перед лицом большого бизнеса.