Успешное построение земской системы, увершаемой Всеземским Собранием, требует, чтобы поработали и набрались опыта уездные и областные собрания, и областяне, хорошо узнав друг друга, могли бы выделять во Всеземское Собрание делегации (либо постоянные на долготу срока, либо посменные на часть его), в которых областной опыт сливался бы со всероссийским и всегда надежно был бы представлен в нем. Парламент не может быть отвлеченно "центральным": он должен состоять из реальных и авторитетных представителей областей, да еще с непременным условием, чтобы они определенную заметную часть года жили в своей местности, не то теряют право представлять ее. (Это - и в Соединенных Штатах так.)
Сочетанная система управления
Имеется в виду разумное сочетание деятельности централизованной бюрократии и общественных сил.
Такое сочетание бывало периодами и в Московской Руси: местное самоуправление вело не только местные дела, но в часть общегосударственных, однако под надзором центральной власти.
В 1899 С. Ю. Витте ложно-доказательным рассуждением, что самодержавие якобы несовместимо с широким местным самоуправлением, удержал Николая II от расширения прав земств. (Вскоре вослед Л. Тихомиров, народоволец, ставший монархистом, опроверг это рассуждение, но не был услышан.)
Централизованная бюрократия инерционно старается ограничить области общественного самоуправления. Но это нужно лишь самой бюрократии, а никак не народу, да и не правительству. В здоровое время у местных сил - большая жажда деятельности, и ей должен быть открыт самый широкий простор. Как формулировал Тихомиров: во всем, где общественные силы и сами способны поддерживать общеобязательные нормы, действие правительственных учреждений излишне и даже вредно, так как без нужды расслабляет способность нации к самостоятельности. Повсюду, где допустимо прямое действие народных сил - в форме ли местного самоуправления или деятельности еще каких-то отдельных общественных ассоциаций, союзов, - это прямое действие должно быть им открыто.
Кроме того, этот общественный подпор незаменим для контроля над государственно-бюрократической системой и заставляет любого там чиновника служить честно и поворотливо.
Такую сочетанную систему, деловое взаимодействие администрации правительственной и администрации местных самоуправлений, Д. Шипов называл государственно-земским строем.
Но особое соотношение сложится в нынешний переходный и может быть не столь краткий период. Пока общественные силы будут медленно нарастать снизу, набираться государственного опыта, растить свои кадры - существующая бюрократия, привыкшая к бесконтрольному всевластию, будет упираться и всячески не уступать своих прав. Однако неизбежно резкое сужение их от возникновения хозяйственной самостоятельности в стране. Кроме того, в нынешних свежеизбранных, переходных советах уже показывают себя конструктивные силы, которые помогут этому расширению общественной самостоятельности.
Предположения о центральных властях
Сегодня президентская власть - никак не лишняя при обширности нашей страны и обилии ее проблем. Но и все права Главы Государства, и все возможные конфликтные ситуации должны быть строго предусмотрены законом, а тем более - порядок выбора президента. Подлинный авторитет он будет иметь только после всенародного избрания (на 5 лет? 7 лет?). Однако для этого избрания не следует растрачивать народные силы жгучей и пристрастной избирательной кампанией в несколько недель или даже месяцев, когда главная цель - опорочить конкурента. Достаточно, если Всеземское Собрание выдвигает и тщательно обсуждает несколько кандидатур из числа урожденных граждан государства и постоянно живших в нем последние 7-10 лет. В результате обсуждений Всеземское Собрание дает по поводу всех кандидатов единожды и в равных объемах публичное обоснование и сводку выдвинутых возражений. Затем всенародное голосование (в один-два тура, по способу абсолютного большинства) могло бы производиться без напряженной изнурительной избирательной кампании. (Очевидно разумно, по американскому образцу, предусмотреть и должность вице-президента: его кандидатуру называет для себя кандидат в президенты, и они выбираются вместе.)
Если в течение срока избрания Всеземское Собрание тремя четвертями в каждой палате признАет, что президент исполняет свои обязанности неудовлетворительно, оно должно опубликовать доказательные соображения о том - и они выносятся на народное голосование, как и возможные новые кандидаты. Напротив, если по истечении срока президентства Всеземское Собрание двутретным большинством в каждой палате продолжает поддерживать этого президента - нет видимых причин не оставить его на следующий срок без нового народного голосования. Если президент умрет во второй половине своего срока, - вице-президент заступает его пост до конца срока; если в первой половине - всенародные выборы проводятся заново.
Президент назначает совет министров по своему усмотрению, предпочтительней - из специалистов, принятых на основании конкурса и в качестве государственных служащих; не желательно - из членов законодательных палат. Министры отчитываются как перед президентом, так и перед обеими палатами, но ими не могут быть сменены. (Можно не упустить из предсмертной программы П. А. Столыпина: двух-трехлетняя Академия для занятия высших государственных должностей из наиболее способных, отлично окончивших институты, с открытыми мотивированными общественными или персональными рекомендациями; в Академии - факультеты по профилю министерств. Среди министерств Столыпин выделял министерство местных самоуправлений - в помощь им.)
По определению нашего правоведа В. В. Леонтовича: правительство отличается от администрации (бюрократии) тем, что решает новые задачи, а администрация - старые, установившиеся. Соответственно - и требуемый высокий ранг квалификации министров; если же правительство само отдастся бюрократизации, то оно потеряет способность вести страну.
Но и вся работа в административной системе должна никак не быть ни наградой, ни привилегией, не приносить никаких личных преимуществ. "Плодотворно только то правительство, которое видит в себе не что иное, как обязанность", - писал М. Н. Катков. А после всего, пережитого нами, всякая ВЛАСТЬ как понятие - уже в неизбывном долгу перед народом. Чтобы теперь исправлять и нагонять все разваленное - правительственные учреждения должны отдавать все силы, возможно иметь удлиненный рабочий день.
Мы - почти ни в чем не можем копировать Швейцарию: и по размеру ее, и оттого что она создалась как союз независимых кантонов. Но несомненно можем перенять у нее: при определенном числе тысяч подписей - вносится законопроект, который палаты обязаны рассмотреть; при другом, большем числе (у нас - миллионов) - становится обязательным плебисцит по выдвигаемому вопросу. Эта законодательная инициатива масс добавляет гибкости в государственную жизнь.
Кроме таких плебисцитов и редких выборов президента - никакие более всенародные голосования не стали бы нужными.
Совещательная структура
Добавляю эту главу никак не к сегодняшнему моменту, - но, мне кажется, весьма важную для нашего отдаленного государственного будущего.
Вспоминая свой богатый думский опыт, В. Маклаков выделял: самые прочные успехи демократии достигаются не перевесом большинства над меньшинством, а - соглашением между ними. Для страны с политической неопытностью он даже предлагал создавать третью палату парламента "из опытного и культурного меньшинства": создание такой преграды будет мешать свободному разливу демократии, но для нее самой менее опасно, чем неограниченная власть большинства.
Делая и еще шаг в этой мысли: очевидно, надо искать форму государственных решений более высокую, чем простое механическое голосование. Все отдавать на голосование по большинству - значит устанавливать его диктатуру над меньшинством и над особыми мнениями, которые как раз наиболее ценны для поиска путей развития.
Высокий уровень деятельности всех государственных властей недостижим без установления над ними этического контроля. Его могла бы осуществлять верховная моральная инстанция с совещательным голосом - такая структура, в которой голосование почти вообще не производится, но все мнения и контрмнения солидно аргументируются, и это - наиболее авторитетные голоса, какие могут прозвучать в государственной работе.
В нашей истории для того есть прочное подобие: Земский Собор в Московской Руси. Как писал Д. Шипов: когда у нас собирались Земские Соборы, то не происходило борьбы между Государем и Соборами, и неизвестны случаи, когда бы Государь поступил в противность соборному мнению: разойдясь с Собором, он только ослабил бы свой авторитет. Соборность - это система доверия; она предполагает, что нравственное единство - возможно и достижимо.
Такому плану идеально могла бы соответствовать Дума (Соборная Дума? Государственная Дума?), собранная как бы от народной совести - из авторитетных людей, проявивших и высокую нравственность, и мудрость, и обильный жизненный опыт. Но - никак не видно несомненного метода отбора таких людей.
Известным заменителем могла бы быть Дума, составленная от социальных слоев и профессий, можно сказать - от сословий. (По Далю, первое значение этого слова: люди общего им занятия, одних прав; второе: состояние, разряд, каста.)
Это два самых естественных принципа взаимодействия и сотрудничества людей: по общей территории, на которой они живут; и по роду их занятий, направлению их деятельности. Мы - каждый имеем свою работу, специальность, и тем получаем полезное место в структуре общества. Обезличенное полное равенство людских выражений - есть энтропия, направление к смерти. Общество живо именно своею дифференциацией. Несут на себе государство - те люди, которые думают, работают и создают все, чем живет страна. Чем лучше нация организована в социальных группах, тем явственней проступают ее творческие силы (Л. Тихомиров).
В рассвобожденном нашем обществе с годами несомненно разработаются и сплотятся жизнедеятельные сословия - сословия не в кастовом смысле, а - по профессиям и отраслям приложения труда. Слишком долго у нас всяким делом ведали и руководили те, кто ничего в нем не понимают. Наконец каждое дело должны вести знающие. А совета по каждому делу никто не даст лучше, чем представители данной специальности. (Сословия, основанные на духовном и деловом сотворчестве людей одной профессии, никак не следует путать с профсоюзами. В сословии - ты естественный член уже по одному роду своей работы. Профсоюз - это организация для борьбы за зарплату и материальные выгоды, куда не каждый вступает и не каждого принимают.)
В дополнение к земскому, территориальному представительству могло бы нарасти и действовать представительство сословное. (И часть энергии, непроизводительно растрачиваемой в партиях, направится в конструктивную сословную деятельность.)
Процедуру выборов (или назначения) своих депутатов в Соборную Думу каждое сословие определяло бы само. Они посылают гуда (ведущие сословия - и по два) не политических депутатов и не для отстаивания своих политических интересов, а - самых опытных и достойных, кому доверяют общие суждения по роду деятельности своего сословия.
Для удобства сосредоточения работы число членов Думы не должно бы превосходить 200–250 человек. (Сословий может оказаться и больше, но может посылаться один представитель от группы родственных некрупных сословий.)
Мнение без голосования - вовсе не новинка. Например, у горцев Кавказа долго держался порядок не общего голосования, а - "опрос мудрых".
Всякое мнение, суждение или запрос, основательно мотивированное и обращенное более чем половиной Думы к президенту, совету министров, любой из двух палат или к верховной судебной власти, - публикуется. И запрошенная инстанция либо должна принять это суждение в руководство, либо опубликовать в двухнедельный срок мотивировку, по которой запрос отвергается. (В исключительных случаях военной тайны обмен происходит не публично; но члены Думы и в этом случае вправе получить любую нужную информацию о президентской, правительственной, законодательной или судебной деятельности.)
Так же, более чем от половины Думы, может быть выдвинут кандидат в президенты.
Если же суждение Соборной Думы принято без голосов против - оно накладывает запрет на любой закон, на любое действие любого учреждения, - и тот закон, то действие должны быть изменены. Таким же путем может быть наложено вето и на любую кандидатуру в президенты.
Добавление совещательной и весьма сведущей Соборной Думы - накладывает на все виды властей умственный и нравственный отпечаток. А возможности улучшить общество одними лишь политическими средствами - невелики.
"Цель общежития - установить между людьми нравственный порядок" (М. М. Сперанский). - "Свобода и законность, чтобы быть прочными, должны опираться на внутреннее сознание народа" (А. К. Толстой). - "Политическая крепость прочна только тогда, когда держится на силе нравственной" (В. О. Ключевский).
Право - это минимум нравственных требований к человеку, ниже которых он уже опасен для общества. "Во многих случаях то, что является правом, запрещается моралью, которая обращается к человеку с заповедями высшими и более строгими" (П. И. Новгородцев).
Нравственное начало должно стоять выше, чем юридическое. Справедливость - это соответствие с нравственным правом прежде, чем с юридическим.
Давайте искать
В этой сжатой работе я не имел возможности говорить об армии, милиции, судебной системе, большинстве вопросов законодательства, экономики и о профсоюзах. Моя задача была лишь - предложить некоторые отдельные соображения, не претендующие ни на какую окончательность, а только предпослать почву для обсуждений.
Разумное и справедливое построение государственной жизни - задача высокой трудности, и может быть достигнуто только очень постепенно, рядом последовательных приближений и нащупываний. Эта задача не угасла и перед сегодняшними благополучными западными странами, надо и на них смотреть глазами не восторженными, а ясно открытыми, - но насколько ж она больней и острей у нас, когда мы начинаем с катастрофического провала страны и разученности людей.
Непосильно трудно составлять какую-либо стройную разработку вперед: она, скорее всего, будет содержать больше ошибок, чем достоинств, и с трудом поспевать за реальным ходом вещей. Но и: нельзя вовсе не пытаться.
В основу предлагаемой работы положены мысли многих русских деятелей разной поры - и, я надеюсь, их соединение может послужить плодоносной порослью.
Июль 1990