Правительство Российской Федерации и Аппарат Правительства РФ
Правительство – это коллегиальный орган, возглавляющий систему исполнительной власти государства и издающий правовые акты от своего имени. Правительство – сосредоточение всех властных полномочий у главы правительства и узкого круга министров: управленческие полномочия концентрируются у малого, по сравнению с коллективом, круга лиц во главе с премьер-министром.
Правительство – один из основных институтов управления государством. Прообразом правительства является созданный Петром I в 1711 г. Правительствующий Сенат, обеспечивавший управление государством во время отсутствия императора. В царствование Александра I появились первые акты правительства. Появление института правительства относится к 1906 г.: учреждается высший орган исполнительной власти, близкий к современному правительству. Совет Народных Комиссаров – новое правительство с 1917 г., в Конституции РФ появился раздел о правительстве. Современное российское правительство начинает складываться по принятии Конституции РФ 1978 г.
Деятельность правительства регулируется федеральным законом «О правительстве» от 17 декабря 1997 г.
В соответствии с Конституцией РФ, Правительство РФ осуществляет исполнительную власть; принята теория разделения властей, но в то же время Правительство РФ не названо высшим органом исполнительной власти. До последней Конституции РФ Правительство РФ называлось исполнительным органом государственной власти, оно называлось высшим органом.
Конституция РФ регламентирует состав Правительства РФ, порядок его формирования, цели, основные направления деятельности, полномочия, взаимоотношения с Президентом РФ и Федеральным собранием.
По Конституции РФ, в состав правительства входят:
Председатель Правительства РФ;
его заместители;
федеральные министры.
Полномочия Правительства РФ:
– руководство федеральными министерствами;
– разработка и представление Государственной Думе РФ федерального бюджета и обеспечение его исполнения;
– проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики;
– проведение в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
– управление федеральной собственностью;
– обеспечение обороны страны, государственной безопасности, внешней политики РФ;
– обеспечение законности, прав и свобод граждан;
– охрана собственности и общественного порядка, борьба с преступностью.
Полномочия Правительства РФ по общим, межотраслевым, отраслевым и другим вопросам закреплены в Федеральных законах и актах Президента РФ. Свои полномочия Правительство РФ реализует через свои правовые акты – постановления и распоряжения. Основная организационная форма деятельности Правительства РФ – заседания не реже одного раза в месяц. Их подготовка и проведение осуществляются в соответствии с регламентом Правительства РФ.
Президиум Правительства РФ образуется для решения оперативных вопросов по предложению Председателя Правительства РФ; заседания проходят по мере необходимости. Аппарат Правительства РФ необходим для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением решений Правительства РФ.
В составе Правительства РФ особыми полномочиями обладает Председатель, который назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы РФ, которая должна в течение одной недели рассмотреть предложение о кандидатуре на этот пост. После трехкратного отклонения Госдумой РФ представленных кандидатур Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ и распускает Госдуму РФ.
Компетенция Председателя Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ:
1) представляет предложения Президенту РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти;
2) предлагает кандидатуры на должность заместителей председателя Правительства РФ и федеральных министров;
3) определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу;
4) подписывает решения правительства, выполняет иные полномочия.
Компетенция Правительства РФ не может быть определена предметно, определяются предметы ведения, по которым работает правительство:
1) разрабатывает и представляет в Госдуму РФ федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, предоставляет отчет по его выполнению;
2) обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики;
3) обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, соцобеспечения и экологии;
4) осуществляет управление федеральной собственностью;
5) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ;
6) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
7) осуществляет иные полномочия, возложенные Конституцией РФ, законами и указами Президента РФ (ст. 114 Конституции РФ).
Основная форма работы Правительства РФ – заседания, на которых решаются основные вопросы управления страной, хозяйственной и культурной деятельности. Заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее 2/3 членов, решения принимаются большинством голосов. В качестве постоянного органа действует Президиум Правительства РФ в составе председателя, заместителей, ряда министров (финансов, экономики, обороны, безопасности, внутренних дел, председателей госкомитетов, руководителей аппарата Президента РФ).
Основные акты Правительства РФ – постановления и распоряжения, которые должны соответствовать Конституции РФ, законам и указам Президента РФ. В случае противоречия постановления Правительства РФ могут быть отменены Президентом РФ. Законодательно утвержден ряд положений, обеспечивающих работу Правительства РФ.
Регламент заседаний Правительства и Президиума РФ таков. Заседания проводятся не реже одного раза в квартал, заседания Президиума РФ – по мере необходимости. Материалы и проекты решений по вопросам, включенным в план заседания, вносятся министрами, руководителями органов исп. власти субъектов не позднее чем за 10 дней до даты, утвержденной определенным планом заседаний. Материалы и проекты рассматривают заместители, при необходимости делается экспертиза в аппарате Правительства РФ. Проект повестки заседания Правительства РФ и его президиума формируется руководителем аппарата по согласованию с замами Председателя Правительства РФ и представляется Председателю Правительства РФ, за 5 дней присылается участникам.
В заседании участвуют члены Правительства РФ, другие лица, указанные в законе, также приглашенные. Заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее 2/3 состава. В заседаниях Президиума РФ участвуют члены Президиума РФ, приглашенные лица; заседания правомочны, если присутствует больше половины состава. Заседания проводятся под руководством председателя, если его нет – то его первого заместителя. Повестка и порядок принимаются непосредственно на заседании. Решения Правительства РФ выносятся большинством голосов; решение Президиума РФ – большинством голосов от общего числа его членов.
В случае необходимости образуются рабочие группы, в которые могут включаться представители других государственных органов. По вопросам, рассмотренным на заседании, принимаются постановления и распоряжения.
Существует две формы прекращения деятельности Правительства РФ: а) сложение полномочий; б) отставка.Аппарат Правительства РФ. Государственная администрация
Аппарат Правительства РФ создан для обеспечения деятельности Правительства РФ. Это рабочий орган Правительства РФ, осуществляющий следующие полномочия:
1) прорабатывает и докладывает председателю и заместителю о поступивших документах и обращениях;
2) готовит по этим документам аналитические справочные и другие материалы, а также проекты поручений Правительства РФ;
3) осуществляет подготовку внесенных в установленном порядке проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ;
4) готовит аналитические, справочные и иные материалы, необходимые для рассмотрения вопросов;
5) осуществляет организационное обеспечение заседаний Правительства РФ и его президиума;
6) обеспечивает проверку исполнения министерствами, ведомствами и другими органами власти актов Президента РФ, относящихся к сфере деятельности Правительства РФ, и актов Правительства РФ;
7) изучает фактическое положение дел и разрабатывает предложения по принятию необходимых решений;
8) работает с письмами и обращениями граждан;
6) обеспечивает проверку исполнения министерствами, ведомствами и другими органами власти актов Президента РФ, относящихся к сфере деятельности Правительства РФ, и актов Правительства РФ;
7) изучает фактическое положение дел и разрабатывает предложения по принятию необходимых решений;
8) работает с письмами и обращениями граждан;
9) отвечает за ведение делопроизводства, соблюдение режима секретности и гостайны.
Аппарат возглавляет руководитель аппарата; у него есть заместители. В составе аппарата есть секретариат Председателя Правительства РФ, секретариаты заместителей Председателя Правительства РФ и отделы аппарата, которые наделены определенными функциями.
Контроль за деятельностью государственной администрации – это деятельность субъектов контроля по проверке соответствия действий органов исполнительной власти и должностных лиц установлениям правовых норм, для обеспечения соблюдения законов и подзаконных актов. Виды (субъекты) контроля: президентский контроль; судебный контроль; прокурорский надзор.
Формы деятельности государственной администрации – внешне выраженные действия, совершаемые исполнительными органами и их должностными лицами в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности в рамках их компетенции, вызывающие определенные последствия.
Виды форм деятельности государственной администрации:
– правовые: правотворческая (создание и изменение правовых норм) и правоприменительная (применение существующих правовых норм);
– неправовые: осуществление организационных действий (разработка программ, контроль) и выполнение материально-технических действий (ведение делопроизводства).
Органы исполнительной власти РФ
Орган исполнительной власти – это организационный коллектив, осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность, структурное подразделение государственно-властного механизма (госаппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей; цели его работы – проведение в жизнь (исполнение) законов в процессе руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами жизни общества.
Административное право и дееспособность органов исполнительной власти возникает одновременно с их образованием и определением компетенции, прекращается в связи с их упразднением.
Признаки органов исполнительной власти:
– наделены оперативной самостоятельностью;
– имеют постоянные штаты;
– образуются вышестоящими органами;
– подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти;
– осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;
– их образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируются нормами административного права.
Виды органов исполнительной власти:
1) по территориальному масштабу деятельности: федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, министерства, госкомитеты, федеральные службы и т. д.); органы исполнительной власти субъектов;
2) по объему и характеру компетенции: общей компетенции – осуществляют управление большинством объектов (Правительство РФ); специальной компетенции – осуществляют разного рода функции (разрешительные, контрольные, надзорные) в различных сферах; отраслевой компетенции – руководство отдельными сферами или отраслями (федеральные и республиканские министерства); межотраслевой компетенции – координируют деятельность всех или большинства отраслей (госкомитеты, федеральные комиссии);
3) по организационно-правовой форме: Правительство РФ; министерства, госкомитеты; федеральные комиссии, агентства, службы, надзоры, управления; инспекции; департаменты; администрации; мэрии;
4) по порядку разрешения подведомственных вопросов: единоначальные – органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит руководителю (министерства); коллегиальные – решения принимаются большинством членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение.
Правительство РФ решает вопросы коллегиально и принимает постановления; распоряжения же являются единоличными актами (на уровне председателя или заместителя Председателя Правительства РФ) – это индивидуальные акты разового пользования. Здесь важен перечень вопросов, рассматриваемых коллегиально и единолично.
Административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из трех блоков:
1) целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности. Являясь инструментом, средством осуществления публичных дел, орган исполнительной власти всегда должен действовать ради системы, элементом которой он является, в «чужих» интересах;
2) организационно-структурного, включающего в себя правовые предписания, регламентирующие:
а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа;
б) его структуру;
в) его линейную и функциональную подчиненность;
3) компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности; ее можно рассматривать с функциональной точки зрения (компетенция в области планирования, контроля и т. д.), применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам).
Система федеральных органов исполнительной власти
В ст. 110 Конституции РФ прямо устанавливается, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Кроме того, Президент РФ, формально не входя ни в одну из трех властей, по существу, имея ряд конституционных полномочий в области исполнительной власти, в нее входит. Более того, Президент РФ назначает (с согласия Госдумы РФ и Федерального собрания РФ) и смещает Председателя Правительства РФ и руководителей других федеральных органов государственной власти, напрямую руководит рядом министерств (например, силовыми). Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, его указы по своей юридической силе выше постановлений Правительства РФ. Правительство РФ несет ответственность перед Президентом РФ, только ему подотчетно и ему подконтрольно.
Анализ полномочий Президента РФ и Правительства РФ дает все основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Председателя Правительства РФ или Правительство РФ в целом. Поэтому, когда утверждают, что Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, то необходимо принимать во внимание известную условность такого утверждения. Оно может рассматриваться как высший орган исполнительной власти в том смысле, что является единственным коллегиальным органом, имеющим конституционную компетенцию в сфере исполнительной власти и право руководить всеми органами исполнительной власти. Но при этом Правительство РФ функционирует, имея над собой Президента РФ, указания которого для Правительства РФ обязательны, и в Указах Президента РФ весьма часто встречаются положения, означающие прямое вмешательство в организацию и деятельность Правительства РФ.
Конституция РФ не устанавливает критериев, по которым те или иные органы государственной власти относятся к власти исполнительной. Но к пониманию этого можно подойти логически, если вычесть из всех федеральных органов государственной власти законодательные (Федеральное собрание РФ – Совет Федерации и Госдума РФ) и судебные (Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ, другие федеральные суды, к примеру, окружные арбитражные суды), а также органы с особым статусом (Прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Уполномоченный по правам человека РФ, Академии наук РФ).
Оставшиеся органы составляют систему органов исполнительной власти. К этому следует добавить определенные органы исполнительной власти субъектов РФ, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Следовательно, в отличие от законодательной власти, исполнительная власть в РФ в значительной мере носит единый характер, что, естественно, предопределяет объем полномочий Правительства РФ (организует исполнение принимаемых законов, распоряжений, международных договоров; осуществляет контроль за исполнением этих актов органами исполнительной власти РФ и ее субъектов, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства).
Конституция РФ не предусматривает закрепления системы федеральных органов исполнительной власти в федеральном законе.