Отсюда ведет свое начало provocatio (апелляция), которая дозволялась преимущественно не тому преступнику, который не сознавался в своем преступлении, хотя и был в нем уличен, а тому, который сознался в преступлении и указал на обстоятельства, смягчающие его вину. При обыкновенных законных порядках нельзя было нарушать договора, заключенного на вечные времена с каким-нибудь из соседних государств, разве только в том случае, если гражданство вследствие нанесенного ему оскорбления признавало себя необязанным исполнять условия договора. Поэтому его разрешение было необходимо для наступательной войны, но не было необходимо ни для оборонительной, вызванной нарушением договора со стороны другого государства, ни для заключения мира; впрочем, для наступательной войны обращались за разрешением, как кажется, не к обыкновенному собранию граждан, а к войску. Наконец во всех тех случаях вообще, когда царь замышлял какое-нибудь нововведение или изменение существующего обычного права, он должен был испрашивать согласия граждан; стало быть, право издавать законы издревле принадлежало царю и общине, а не одному царю. В указанных выше случаях и во всех других им подобных царь не мог совершить без содействия общины ничего такого, что имело бы законные последствия. Кто получал звания патриция от одного только царя, оставался по-прежнему не гражданином, и этот не имевший юридической силы акт мог вести только к фактическим последствиям. Поэтому, как ни было общинное собрание с виду стесненным и связанным в своих действиях, оно издревле было основным элементом римского общинного устройства и по своим правам стояло скорее выше царя, чем наряду с ним.
Кроме царя и собрания граждан появляется в древнейшей общинной организации еще третья основная власть, призвание которой заключалось не в том, чтобы распоряжаться как царь, и не в том, чтобы постановлять свои решения как собрание граждан, но которая тем не менее стояла наряду с ними, а в пределах своих прав стояла даже выше их. То был совет старшин, или senatus. Он без всякого сомнения вел свое начало из родового быта: древнее предание, что в первые времена Рима все отцы семейств входили в состав сената, верно с государственно-правовой точки зрения в том смысле, что каждый из римских родов, не принадлежавших к числу позднейших переселенцев, считал кого-нибудь из тех отцов семейств древнейшего Рима своим родоначальником и патриархом. Если, как это кажется вероятным, было такое время в Риме или также в Лациуме, когда и само государство и каждая из его самых незначительных составных частей, т. е. каждый род, были организованы монархически и находились под властью старшины, назначавшегося или по выбору родичей, или по выбору своего предшественника, или по праву наследования, то и сенат был в ту же эпоху не чем иным, как совокупностью этих родовых старшин; стало быть, он был в ту пору учреждением, не зависимым ни от царя, ни от собрания граждан, и отличался от этого последнего тем, что оно составлялось из всех граждан вообще, а он был чем-то вроде собрания народных представителей. Однако эта самостоятельность родов, имевшая некоторое сходство с самостоятельностью государственной, ослабела в латинском племени с незапамятной древности, и, вероятно, еще задолго до основания Рима был сделан в Лациуме первый и, быть может, самый трудный шаг к развитию общинного быта из родового — были устранены родовые старшины. При нашем первом знакомстве с римским родом он является нам без видимого главы, существующего для представительства общего патриарха, бывшего или считавшегося общим родоначальником; поэтому даже тогда, когда к роду переходила по наследству какая-нибудь собственность или опекунская власть, и тою и другою пользовались члены рода совокупно. Но тем не менее к римскому сенату перешли от старинного совета старшин многие и важные права; короче говоря, значение сената, благодаря которому он был чем-то другим и чем-то более значительным, нежели простой государственный совет, нежели собрание доверенных лиц, с которыми царь находил нужным совещаться, было основано на том, что он когда-то был собранием вроде того, какое описано Гомером, — собранием народных вождей и начальников, заседавших на совете вокруг царя. Пока сенат составлялся из совокупности глав родов, число его членов не могло быть твердым, так как и число родов не было таковым. Но в раннюю, может быть еще доримскую, эпоху число членов совета старшин было установлено для общины в сто, независимо от числа наличных к тому времени родов, так что благодаря слиянию трех коренных общин необходимым государственно-правовым следствием явилось увеличение числа сенаторских кресел до трехсот — числа, ставшего с тех пор твердо установленной нормой. Члены сената во все времена были пожизненными; если же это пожизненное пребывание в сенаторском звании сделалось в более позднюю пору скорее фактическим, чем юридически обоснованным, а производившиеся от времени до времени пересмотры сенаторского списка доставляли случай устранять недостойных или чем-нибудь не угодивших членов, то все это вошло в обыкновение лишь с течением времени. Выбор сенаторов во все времена зависел от царя; иначе и быть не могло, с тех пор как не стало родовых старшин; но, пока народ еще живо сознавал индивидуальность каждого рода, царь, вероятно, держался правила назначать на место умершего сенатора какого-нибудь опытного и пожилого члена того же рода. Вероятно, с тех пор как народные общины стали плотнее соединяться в одно целое и достигли более прочного внутреннего объединения, это правило перестало служить руководством, и выбор сенаторов стал зависеть вполне от усмотрения царя, так что злоупотреблением с его стороны считалось лишь, если он оставлял вакантными освободившиеся места.
Полномочия этого совета старшин основаны на том воззрении, что власть над общиною, составившейся из родов, по праву принадлежит собранию родовых старшин, хотя уже, по резко отпечатлевшемуся на семье монархическому принципу римлян, этим правом мог на деле пользоваться только один из тех старшин, т. е. царь. Стало быть, каждый из членов сената также был царем общины, только не на деле, а по праву; поэтому и внешние отличия его звания хотя не могут равняться с царскими, но совершенно с ними однородны. Он носит, подобно царю, красную обувь с той только разницей, что у царя выше и красивей, чем у сенатора. Отсюда происходит и то, что царская должность в римской общине, как уже было замечено ранее, не могла оставаться вакантной. Как только царь умирал, старшины немедленно занимали его место и пользовались правами царской власти. Но в силу того неизменного принципа, что в данный момент мог быть только один повелитель, царская власть переходила в руки только одного из старшин, и такой «временный царь» (interrex) отличался от пожизненного царя только кратковременным пребыванием у власти, а не ее объемом. Самый длинный срок междуцарствия был установлен для каждого заместителя в пять дней, и, пока не состоялось избрание пожизненного царя, власть переходила от одного сенатора к другому так, что ее временный обладатель передавал ее, следуя определенной жребием очереди, также на пять дней своему преемнику. Само собой разумеется, что интеррексу община не давала обета в верности. Но что касается всего остального, то интеррекс имел право и был обязан не только исполнять все, что входило в сферу царской служебной деятельности, но даже назначать пожизненного царя; этим последним правом не мог пользоваться в виде исключения только тот из интеррексов, который поступил в это звание прежде всех, — не мог, вероятно, по той причине, что его назначение считалось не вполне правильным, так как он не был назначен своим предшественником. Таким образом, этот совет старшин является в римском общинном быту в конце концов носителем верховной власти (imperium) и покровительства богов (auspicia), и в нем заключался залог непрерывного существования государства и его монархического, но не наследственно-монархического порядка. Поэтому, когда в более позднюю пору греки принимали этот сенат за собрание царей, это было совершенно в порядке вещей, так как сенат первоначально был именно таким собранием.
Но это собрание было существенным членом римского общинного управления не потому только, что в нем олицетворялось понятие о непрерывности царской власти. Хотя совет старшин не имел права вмешиваться в служебную деятельность царя, но когда этот последний был не в состоянии лично предводительствовать армией или разбирать тяжебные дела, он выбирал своих заместителей в среде сената — оттого-то и впоследствии только сенаторы назначались на высшие военные должности и преимущественно они были присяжными. Но ни в делах военного управления, ни в судебных делах сенат никогда не призывался к участию во всем своем составе — оттого-то и в позднейшем Риме мы не находим ни сенатского военного управления, ни сенатской судебной власти. Зато совет старшин считался признанным охранять существующий строй даже от царя и от граждан. Поэтому ему принадлежало право взвешивать каждую резолюцию, постановленную гражданами по предположению царя, и отказывать ей в своем одобрении, если она была в чем-либо не согласна с существующим правом, — или, другими словами, он имел право произносить veto во всех тех случаях, когда по закону требовалось общинное постановление, т. е. при всяком изменении государственных учреждений, при приеме новых граждан и при объявлении наступательной войны. Однако из этого не следует заключать, что законодательная власть принадлежала совокупно гражданам и сенату, подобно тому как она принадлежит двум палатам в теперешних конституционных монархиях: сенат был скорее хранителем законов, чем законодателем, и мог кассировать постановление общины только в том случае, если община превысила свои права, т. е. если она нарушала своим постановлением или обязанности к богам, или обязанности к иностранным государствам, или органические законы страны. Но от этого не уменьшается важность того факта, что, после того, например, как римский царь предложил объявить войну, гражданство утвердило это предложение, а иноземная община отказала в требуемом удовлетворении, римский посол призывал богов в свидетели нанесенной обиды и заканчивал следующими словами: «а о том, как нам получить должное удовлетворение, мы обратимся к совету старшин»; только после того как совет старшин изъявил свое согласие, формально объявлялась война, решенная гражданами и одобренная сенатом. Конечно ни целью, ни последствием этих порядков не было такое постоянное вмешательство сената в приговоры граждан, которое могло бы под видом такой опеки отнять у граждан их верховную власть; но, подобно тому как в случае открытия вакансии на самую высшую должность сенат был порукой за прочность общинной организации, и в настоящем случае он является хранителем законного порядка даже перед верховною властью, т. е. перед общиной.
Но это собрание было существенным членом римского общинного управления не потому только, что в нем олицетворялось понятие о непрерывности царской власти. Хотя совет старшин не имел права вмешиваться в служебную деятельность царя, но когда этот последний был не в состоянии лично предводительствовать армией или разбирать тяжебные дела, он выбирал своих заместителей в среде сената — оттого-то и впоследствии только сенаторы назначались на высшие военные должности и преимущественно они были присяжными. Но ни в делах военного управления, ни в судебных делах сенат никогда не призывался к участию во всем своем составе — оттого-то и в позднейшем Риме мы не находим ни сенатского военного управления, ни сенатской судебной власти. Зато совет старшин считался признанным охранять существующий строй даже от царя и от граждан. Поэтому ему принадлежало право взвешивать каждую резолюцию, постановленную гражданами по предположению царя, и отказывать ей в своем одобрении, если она была в чем-либо не согласна с существующим правом, — или, другими словами, он имел право произносить veto во всех тех случаях, когда по закону требовалось общинное постановление, т. е. при всяком изменении государственных учреждений, при приеме новых граждан и при объявлении наступательной войны. Однако из этого не следует заключать, что законодательная власть принадлежала совокупно гражданам и сенату, подобно тому как она принадлежит двум палатам в теперешних конституционных монархиях: сенат был скорее хранителем законов, чем законодателем, и мог кассировать постановление общины только в том случае, если община превысила свои права, т. е. если она нарушала своим постановлением или обязанности к богам, или обязанности к иностранным государствам, или органические законы страны. Но от этого не уменьшается важность того факта, что, после того, например, как римский царь предложил объявить войну, гражданство утвердило это предложение, а иноземная община отказала в требуемом удовлетворении, римский посол призывал богов в свидетели нанесенной обиды и заканчивал следующими словами: «а о том, как нам получить должное удовлетворение, мы обратимся к совету старшин»; только после того как совет старшин изъявил свое согласие, формально объявлялась война, решенная гражданами и одобренная сенатом. Конечно ни целью, ни последствием этих порядков не было такое постоянное вмешательство сената в приговоры граждан, которое могло бы под видом такой опеки отнять у граждан их верховную власть; но, подобно тому как в случае открытия вакансии на самую высшую должность сенат был порукой за прочность общинной организации, и в настоящем случае он является хранителем законного порядка даже перед верховною властью, т. е. перед общиной.
Наконец с этим же находится в связи и то, по-видимому, очень древнее обыкновение, что все свои предложения, с которыми царь намеревался обратиться к народной общине, он предварительно сообщал совету старшин и спрашивал у каждого из членов этого совета его мнение. Так как сенату принадлежало право кассировать принятые решения, то царь, понятно, желал предварительно удостовериться, что он не встретит противодействия; вообще в римских нравах было обыкновение не принимать в важных делах никакого решения без предварительного совещания с другими лицами, да и по своему составу сенат был предназначен исполнять при правителе общины роль государственного совета. Из этого совещательного характера гораздо более, чем из ранее упомянутых прав, возникло будущее могущество сената; однако зачатки этого могущества едва заметны и в сущности заключались в праве сенаторов отвечать, когда к ним обращались с вопросами. Быть может, существовало обыкновение спрашивать мнение сената и в таких важных делах, которые не касались ни судебной части, ни военного дела, как например, — не говоря уже о предложениях, вносимых на утверждение народного собрания, — при обложении трудовыми повинностями и вообще какими-либо чрезвычайными налогами, при призыве граждан на военную службу и при распределении завоеванных земель; но, если такой предварительный опрос и был в обычае, он по закону не был обязательным. Царь созывает совет, когда ему заблагорассудится, и предлагает вопросы; неспрошенный член совета не имеет права высказывать свое мнение; тем менее совет имел право сходиться без зова, кроме того единственного случая, когда он собирался для замещения вакантной царской должности и установления по жребию очереди интеррексов. Что царь мог призывать на совещание кроме сенаторов и других внушавших ему доверие лиц, в высокой степени вероятно. Однако совет не значит приказание, и царь мог ему не подчиняться; тогда сенату не оставалось никакого другого средства дать своему мнению практическое применение кроме вышеупомянутого и не всегда применимого права кассации. «Я выбрал вас не для того, чтобы вы руководили мною, а для того, чтобы вами повелевать» — эти слова, вложенные в уста царя Ромула одним из позднейших писателей, в сущности верно рисуют с этой стороны положение сената.
Соединим все эти выводы в одно целое. Понятие о суверенитете было нераздельно с понятием о римской гражданской общине; но эта община никогда не имела права действовать сама собою, а могла действовать совместно с другими лицами только в тех случаях, когда предвиделось отступление от установленных порядков. Рядом с нею стояло собрание назначавшихся пожизненно общинных старшин, представлявшее нечто вроде коллегии должностных лиц, облеченной царской властью; это собрание замещало своими членами вакантную царскую должность до окончательного избрания нового царя и имело право кассировать противозаконные постановления общины. Царская власть была, как говорит Саллюстий, в одно и то же время и неограниченной, и связанной законами (imperium legitimum); она была неограниченной, поскольку всякое царское повеление, справедливое или несправедливое, должно было исполняться безусловно; она была ограниченной, поскольку всякое царское повеление, противоречившее обычаям и не одобренное настоящим сувереном — народом, — не вело ни к каким правовым последствиям. Поэтому древнейшее римское государственное устройство было в некоторой степени контрастом конституционной монархии. В этой последней монарх считается обладателем и представителем государственного полновластия, и вследствие этого, например, от него одного исходит помилование преступников; но государством управляют народные представители и ответственные перед ними должностные лица; а римская народная община была почти то же, что в Англии король, и как в Англии право помилования принадлежит исключительно королю, так в Риме оно принадлежало исключительно народной общине, между тем как все дела управления находились в руках главы общины. Наконец, если мы взглянем на отношения самого государства к его отдельным членам, мы найдем, что римское государство было одинаково далеко и от шаткости простого охранительного союза и от современной идеи о безусловном государственном полновластии. Правда, община распоряжалась личностью гражданина, облагая его общинными повинностями и наказывая его за проступки и преступления; но римляне всегда считали произвольным и несправедливым такой специальный закон, который подвергает только одно отдельное лицо наказанию или угрозе наказания за деяния, не воспрещенные для всех вообще, хотя бы при этом и были соблюдены все формальности. Еще гораздо более была стеснена община относительно права собственности и скорее совпадающих, чем сопряженных с ним, прав семейных; в Риме — не так, как в ликурговском полицейском государстве, семейство не уничтожалось, для того чтобы на его счет возвысилась община. То было одним из самых бесспорных и самых замечательных принципов древнейшего римского государственного устройства, что государство могло заковать и казнить гражданина, но не могло отнять у него ни сына, ни пахотной земли и даже не могло облагать его постоянными налогами. В делах этого рода и в других ему подобных сама община была стеснена в своих отношениях к гражданам, и это ограничение ее прав не было отвлеченным понятием, а находило для себя выражение и практическое применение в конституционном veto сената, который без сомнения имел право и был обязан кассировать всякое общинное постановление, несогласное с вышеупомянутым основным принципом. Никакая другая община не была так полновластна у себя дома, как римская, но и ни в какой другой общине гражданин, чье поведение было безупречно, не был, так же как и в римской, обеспечен в своих правах по отношению к своим согражданам и к самому государству.
Так управлялась римская община, свободный народ которой умел повиноваться при полном отречении от всяких мистических, жреческих мошенничеств, при безусловном равенстве перед законом и при равенстве граждан между собой и с резким отпечатком самобытной национальности, а в то же время, как это будет объяснено далее, он великодушно и разумно растворял настежь свои ворота для сношений с чужими странами. Это государственное устройство не было ни выдуманным, ни заимствованным, а выросло в римском народе и вместе с ним. Оно было, само собой понятно, основано на одних началах с более древним италийским государственным устройством, с греко-италийским и с индо-германским; но между теми формами государственного устройства, которые обрисованы в поэмах Гомера или в рассказах Тацита о Германии, и древнейшей организацией римской общины тянется необозримо длинная нить различных фаз государственного развития. В одобрительных возгласах эллинских народных собраний и в бряцании щитов на германских сходках, пожалуй, также выражалась верховная власть общины, но оттуда еще было далеко до установленной законом компетенции и до облеченных в установленную форму постановлений латинского куриального собрания. Нет ничего невозможного в том, что как римская царская власть заимствовала свою пурпуровую мантию и свой жезл из слоновой кости конечно от греков (но не от этрусков), так и двенадцать ликторов и другие принадлежности внешней обстановки были занесены преимущественно из чужих стран. Но как всецело принадлежало Риму или даже Лациуму развитие римского государственного права и как была невелика и незначительна в этом праве доля заимствований, доказывается постоянным выражением всех его понятий словами чисто латинскими. Этим государственным устройством и была фактически установлена на все времена основная идея римского государства, так как, несмотря на изменчивость внешних форм, пока существовала римская община, оставались неизменными и правила, что должностному лицу следует безусловно повиноваться, что совет старшин — высшая в государстве власть и что всякое исключительное постановление нуждается в санкции суверена, т. е. народной общины.