13 %-ный налог помог росту популярности Путина. Эта цифра стала не только хорошей приметой, но и символом нового времени.
«Делаем ЕСН»
Либерализм Путина теперь выглядел убедительно. Вместе с плоской шкалой подоходного налога грефовские стратеги предложили унифицировать отчисления во внебюджетные фонды. Вместо отчислений в три государственных внебюджетных фонда – Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования – для работодателей решили ввести единый социальный налог. Ставка этого налога уменьшалась по мере увеличения суммы годового дохода работника с 36 % до 2 %.
Глава Пенсионного фонда Михаил Зурабов был вне себя от ярости, когда узнал, что Минфин уже внес в правительство предложения по объединению платежей в единый налог. Председатель Пенсионного фонда в то время был весьма значительной фигурой: он контролировал все пенсионные деньги страны. А тут вдруг выяснилось, что сбор пенсионных платежей станут администрировать налоговые органы.
– Вы что себе позволяете? Вы хотите остановить выплату пенсий? – размахивал листами с расчетами Зурабов.
– Администрирование в одном центре – это правильно. Легче платить, легче собирать, легче контролировать, – пересказывал аргументы ЦСР Кудрин.
– Нет, неправильно. Нельзя пенсионные платежи считать налогом, а значит, нельзя отдавать администрирование налоговикам.
Спор о природе платежей в фонды еще много лет оставался головной болью правительства. В 2000 году Кудрин и Греф сумели перевести деньги в под контроль налоговых органов. Путин принял окончательное решение: «Делаем ЕСН». Со временем ставка социального налога уменьшилась до 26 %.
Но прошло десять лет, ЕСН отменили, и фонды вернули себе деньги. В 2010 году администрировать страховые платежи стали Пенсионный фонд и Фонд медицинского страхования. Путин согласился на отмену ЕСН, несмотря на отрицательное мнение Кудрина. А повернула историю вспять и обошла уже опытного Кудрина Татьяна Голикова – когда-то его правая рука, а потом – влиятельный министр здравоохранения и социального развития. Это она провела вторую пенсионную реформу, вернула отчисления в фонды и повысила их. Но споры о природе этих платежей и о том, кто их должен собирать, похоже, на этом не закончились.
В долговой удавке
Ключи, как назло, куда-то запропастились. Кудрин стоял у дверей с чемоданом в руке и осматривался по сторонам. Отпраздновав наступление 2001 года на подмосковной даче, Кудрин с семьей собирались в пятидневный отпуск. Супруга с сыном уже сидели в машине, а Кудрин никак не мог найти ключи, чтобы запереть дверь. Прошел в комнату и на кухню, вернулся. Увидел ключи, они лежали, как обычно, на комоде. Кудрин обрадовался, подхватил чемодан и отправился к выходу. В дверях услышал телефонный звонок. «Если спецкоммутатор звонит 2 января – не жди ничего хорошего», – подумал Кудрин. Брать или не брать? Несколько секунд он терзался в сомнениях и потом все-таки поднял трубку. Звонил премьер Касьянов.
– Знаю про твой отпуск, я не могу тебя уговаривать остаться. Но завтра у Путина совещание по выплате долга. Прими решение сам: остаешься ты или уезжаешь.
– Хорошо.
Кудрин стоял с чемоданом в руке. «И как я могу уехать, если я министр финансов и решается ключевой вопрос экономической политики?» – думал он. Наконец, закрыл дверь, спустился в машину. Отправил семью в аэропорт, сам остался.
В начале 2000-х годов долговая проблема мучила правительство: долгов было много, обязанность по ним платить не давала возможностей для маневра в экономической политике. Через несколько лет Россия войдет в долговой кризис, предрекали многие. Экономисты даже придумали термин, «Проблема 2003 года»: это год, когда платежи по внешнему долгу достигнут пика, износ производственных фондов дойдет до максимума, а демографическая ситуация обострится. Пресса пестрела мрачными прогнозами: Россию, удушенную долгами, накроет обвальная волна техногенных катастроф.
Парижский клуб кредиторов – неофициальная межправительственная организация развитых стран-кредиторов, которая в свое время щедро давала взаймы Советскому Союзу, – ни в какую не хотел реструктурировать долг. Неплатежи во время дефолта 1998 года по займам Парижского клуба были урегулированы в августе 1999 года без списания. На 1 сентября 2000 года долг России перед этим клубом составлял почти 34 млрд долларов.
Другой клуб – Лондонский – долги России реструктурировал. В Лондонский клуб, в отличие от Парижского, входят не страны-кредиторы, а негосударственные, коммерческие банки. В 1997 году Внешэкономбанк выпустил долговые обязательства PRINs (реструктурированные кредиты) на сумму 28,89 млрд долларов и IANs (процентные облигации) на 6,79 млрд долларов. Их обслуживание началось в 1998 году, но в августе из-за кризиса закончилось.
После кризиса начались переговоры, которые закончились в феврале 2000 года. PRINs и IANs как долговые инструменты ВЭБа было решено обменять на облигации внешних облигационных займов Российской Федерации. Это означало, что уровень облигаций повышался, они становились евробондами. С учетом этого обстоятельства и кризиса удалось добиться частичного списания сумм долга – на 36,5 %. В августе 2000 года Россия начала по нему выплаты.
Реструктуризация долгов Лондонским клубом считалась достижением Касьянова. Он лично руководил первыми раундами переговоров и курировал их до самого окончания.
Получалась несуразица: частные компании долги реструктурировали, а сильные государства – не хотели. Касьянов еще до назначения на пост премьера предлагал «Большой семерке» (США, Японии, Великобритании, Германии, Франции, Италии, Канаде) реструктурировать долг на тех же условиях, что и Лондонский клуб – то есть списать не менее трети суммы. Но тогда «семерка» не согласилась.
Долг Парижскому клубу кредиторов сильно давил на Россию. Цены на нефть опять стали угрожающе снижаться: еще чуть-чуть, и упадут ниже 20 долларов за баррель. В Минфине сделали расчет: если среднегодовая цена на нефть составит 21 доллар за баррель, то федеральный бюджет не сможет обслуживать свои долги.
На новогоднее совещание у Путина по долгам собрались члены правительства, руководство Центробанка, сотрудники администрации президента. Все понимали, что если не решить вопрос с долгами сейчас, потом страна задохнется в долговой удавке, когда уже ничего не сделаешь. Кудрин сделал доклад: дополнительные доходы в бюджетную систему начали поступать, но ситуация неустойчивая и каждый квартал приходится сводить концы с концами.
Касьянов стоял на своем:
– Парижский клуб обещал реструктурировать долги, пусть реструктурируют и не выкручивают России руки. Обещания надо держать.
Илларионов кипятился:
– «Семерка» приняла Россию в свой клуб, мы теперь в «восьмерке». Но разве могут сильнейшие страны мира просить о реструктуризации?
– Могут.
Было видно, что Илларионов раздражал Касьянова.
– Сильный всегда платит. Если мы сильные – надо платить, – возражал Илларионов.
Было видно, что Путину импонировала позиция экспрессивного Илларионова, но если денег нет, то ничего не поделаешь. Решили, что Россия уведомит все международные финансовые организации об отсрочке платежей по внешнему долгу. Парижскому клубу решили направить письмо о приостановке платежей.
После совещания правительство объявило, что в первом квартале Россия ограничится выплатой процентов по долгу СССР и будет договариваться о рассрочке по основной сумме. В 2001 году Россия должна была выплатить Парижскому клубу 5,9 млрд долларов, из которых 3,5 млрд приходилось на советские долги. В бюджет же Кудрин заложил на эти цели лишь 1,24 млрд долларов.
Кредиторы Парижского клуба такое решение Москвы не поддержали. Они неустанно присылали в Минфин письма, что с учетом благоприятной экономической ситуации Россия обязана в полном объеме обслуживать все категории обязательств.
А в середине января 2001 года Минфин Германии сделал официальное заявление: если Москва откажется полностью платить свои долги Парижскому клубу, то Берлин выступит против полного членства России в «восьмерке». Это был удар. Экономическая проблема, доставшаяся в наследство России от СССР, могла перерасти в политическое поражение еще не окрепшего лидера Путина. Присоединение России к «семерке» в 1997 году считалось одним из главных достижений Бориса Ельцина в международной политике.
«Значит, плати»
– Найдем, чем заплатить? – буравил Путин Кудрина взглядом.
Политическое давление подстегнуло Путина. Было понятно, что он злился. Теперь долговые совещания в разных форматах шли нон-стоп.
– Найдем.
Кудрин еще не знал, где именно, и допускал, что придется поступить жестко. Может быть, даже «порезать» какие-то статьи бюджета. Он прекрасно понимал, что нельзя выходить на неплатежи, если их не согласовывают кредиторы. Это плохая практика, недостойная страны. К тому же, если подходить рационально, то любая реструктуризация только увеличивает общую сумму долга: реструктурируешь сейчас, потом заплатишь больше. Вопреки опасениям, цены на нефть медленно росли, а это было и плохо, и хорошо одновременно. Хорошо, что появлялись деньги. Но плохо, что они укрепляли реальный курс национальной валюты и могли приостановить экономический рост. Такой эффект в экономике хорошо известен, описан во всех учебниках и называется «голландской болезнью». Лечить эту болезнь нужно стерилизацией, т. е. устранением избыточной денежной массы. Выплаты по долгам могут стать той самой стерилизацией, понимал Кудрин. Так что лучше поджаться, найти деньги и решить сразу две проблемы: назревшую политическую и только назревавшую макроэкономическую.
«Значит, плати»
– Найдем, чем заплатить? – буравил Путин Кудрина взглядом.
Политическое давление подстегнуло Путина. Было понятно, что он злился. Теперь долговые совещания в разных форматах шли нон-стоп.
– Найдем.
Кудрин еще не знал, где именно, и допускал, что придется поступить жестко. Может быть, даже «порезать» какие-то статьи бюджета. Он прекрасно понимал, что нельзя выходить на неплатежи, если их не согласовывают кредиторы. Это плохая практика, недостойная страны. К тому же, если подходить рационально, то любая реструктуризация только увеличивает общую сумму долга: реструктурируешь сейчас, потом заплатишь больше. Вопреки опасениям, цены на нефть медленно росли, а это было и плохо, и хорошо одновременно. Хорошо, что появлялись деньги. Но плохо, что они укрепляли реальный курс национальной валюты и могли приостановить экономический рост. Такой эффект в экономике хорошо известен, описан во всех учебниках и называется «голландской болезнью». Лечить эту болезнь нужно стерилизацией, т. е. устранением избыточной денежной массы. Выплаты по долгам могут стать той самой стерилизацией, понимал Кудрин. Так что лучше поджаться, найти деньги и решить сразу две проблемы: назревшую политическую и только назревавшую макроэкономическую.
– Иди считай, где брать деньги, – Путин принял окончательное решение об уплате. – Трех дней хватит?
– Хватит.
На том и порешили: Кудрин разработает план, как собрать недостающие деньги, потом решение о выплате объявят публично.
– Что это ты такой расточительный? Что так заторопился платить? – злился Касьянов. Его многолетние попытки реструктуризации пошли коту под хвост. Он не удержался, хотел высказать свое негодование Кудрину. Подчиненный, который до сих пор казался мягким и уступчивым, пошел наперекор.
– Это моя позиция. Сможем заплатить, – тихо ответил Кудрин. Он не смел ерничать в ответ.
– Раз можешь, значит, плати.
Почти всегда степенный Касьянов не мог сдержать агрессии. Он отвернулся. Подавленный Кудрин вышел из кабинета премьера.
Решение по Парижскому клубу стало для Касьянова первым сигналом об ослаблении его позиций. До этого всем казалось, что премьер в России такая же сильная фигура, как и президент.
«Не переругайтесь»
Пока Минфин просчитывал варианты возможных выплат, Илларионов устроил 17 января 2001 года пресс-конференцию. На ней он заявил, что платить нужно в полном соответствии с требованиями Парижского клуба, а лучше даже опережающими темпами. Пресс-конференция всем показалась сенсацией: во власти раскол – советник президента идет наперекор Кабинету министров. На самом деле никакого раскола не было. Илларионов проводил конференцию, прекрасно зная об уже принятом Путиным и правительством решении.
Кудрин был раздосадован: «Ну, зачем Андрей так подвел?» У него еще не готовы расчеты, а после пресс-конференции Илларионова Минфин заваливали вопросами – как же Россия собирается все заплатить? Илларионов – не только однокурсник Кудрина, но и близкий ему по духу человек. В конце 1980-х годов Илларионов был участником либерального клуба «Перестройка», который возглавлял Чубайс, и клуба «Синтез», во главе которого стоял другой либеральный питерский экономист Борис Львин. Кудрину казалось, что он и Илларионов делают одно дело. Во всяком случае, об этом они договаривались.
Годом ранее, весной 2000-го, Чубайс говорил Кудрину и Илларионову:
– Я свалил. Меня больше нету. Дальше вы отвечаете за экономическую политику. Что делать, сами знаете.
У Кудрина и Илларионова эта реплика вызвала улыбку. Казалось, что завещание Чубайса звучит слишком пафосно. Чубайс продолжал:
– Только есть у меня просьба к вам обоим.
– Какая? – не выдержал Илларионов.
– Не переругайтесь, пожалуйста. Других пожеланий нет.
Кудрин и Илларионов рассмеялись.
Чубайс как в воду глядел. Не прошло и года, как малочисленный лагерь либеральных экономистов перестал быть лагерем. Илларионов гнул свою линию: жестко критиковал правительство. Он задирал любого из членов правительства, кто попадался ему под руку. Илларионов был как кошка, которая гуляет сама по себе. Он и не собирался быть командным игроком. Поспешный выход Илларионова на публику в связи с выплатой внешних долгов стал первым досадным моментом для Кудрина, но с годами таких разочарований будет все больше и больше. Когда спустя несколько лет Илларионова все-таки уволят из Кремля, никто – и Кудрин в том числе – не встанет на его защиту.
В конце января 2001 года Путин перед телекамерами заявил: «Россия никогда не отказывалась и не отказывается исполнять свои финансовые обязательства перед кредиторами». В феврале средняя цена нефти держалась на невиданной до того отметке – 27 долларов за баррель. Кудрин подготовил поправки к бюджету, позволяющие правительству в первую очередь платить по долгам Парижскому клубу. Госдума утвердила эти поправки в оговоренный Путиным срок.
Россия заплатила кредиторам сполна, и по итогам года бюджет впервые стал профицитным. Именно в 2001 году правительство перестало согласовывать свою экономическую программу с Международным валютным фондом. Нефтяной дождь, пролившийся на Россию, помог рассчитаться не только с «парижанами», но и с самим МВФ, который Россия еще три года назад слезно умоляла дать стабилизационные кредиты. В течение 2001 года Центробанк перечислил фонду 2,8 млрд долларов – весь остаток от кредита, полученного в кризис 1998 года, хотя по изначальному графику в 2001 году достаточно было отдать лишь 300 млн.
Расплатившись раньше срока с долгами, Россия доказала свою самостоятельность, ее финансы окрепли. Но обида на международные финансовые организации у Путина осталась надолго. Парижский клуб преподал ему урок: условия диктует сильный. А свобода от долга обеспечила правительству Путина пространство для маневра во время следующего кризиса, в 2008 году.
8 долларов за баррель
Снижение налогов надо было чем-то компенсировать. Греф обещал Путину замену – и предложил ее: получить компенсацию от сырьевого сектора. Цена на нефть уверенно ползла вверх, нефтяники богатели на глазах. Путин поддержал идею увеличить налогообложение нефтяников и обещал «в случае чего прикрыть».
Придумывать страховку для бюджета от возможных проблем поручили активному сотруднику Центра стратегических разработок, помощнику Грефа – Аркадию Дворковичу. Ему еще не было и тридцати, он олицетворял новое поколение экономистов – молодых людей, получивших образование за рубежом, более смелых и свободных в суждениях.
Гибкую шкалу пошлин, привязанных к цене на нефть, назвали налогом на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Смысл ее был таков: чем выше рыночная цена на полезные ископаемые, тем больший налог компании придется уплачивать.
Расчетами формулы и торгом с нефтяниками занялся заместитель Кудрина Сергей Шаталов – интеллигентный математик с тихим и монотонным голосом. Опыт и авторитет Шаталова позволяли ему вести переговоры даже с самыми упертыми лоббистами. Он считался автором первой части Налогового кодекса, принятого еще при Ельцине, и руководил подготовкой всех глав его второй части.
Весной, летом и осенью 2001 года правительство вело переговоры с нефтяниками. Бюджетный комитет Госдумы, где проходили многие встречи, был не лучшим местом для дискуссий. Глава налогового подкомитета, бывший топ-менеджер Юкоса» Владимир Дубов не скрывал своей аффилированности с нефтяниками. Его так и называли – «смотрящий от Юкоса».
С правительством Дубов вел переговоры очень цинично, мог чиновнику сказать в лоб: «Эти ваши предложения мы можем рассмотреть, а эти – нет, потому что у меня обязательства перед нефтяными компаниями, и если я их не выполню, меня убьют». Почему-то все верили, что он не шутит. Дубов открыто хвастался поддержкой высокопоставленных чиновников. В таких условиях проводить налоговую реформу, увеличивающую нагрузку на нефтяников, было делом непростым.
Почти полгода ушло на нескончаемые обсуждения с нефтяниками и депутатами. Кудрин сам переговоры не вел, но внимательно следил за всеми деталями. Как только возникали непреодолимые препятствия, он тут же выносил вопрос на обсуждение президента.
Нефтяники упирались, они не желали увеличения налоговой нагрузки. Правительство искало способ, который бы позволял при разных значениях цены на нефть более-менее справедливо делить нефтяные доходы между бизнесом и государством. И, в конце концов, во время одной из дискуссий в подкомитете Дубова родился компромисс.
Главная идея нефтяников состояла в том, чтобы застраховаться от низких цен на нефть. Еще свежи были в памяти ужасы низких цен конца девяностых, промышленники боялись, что это повторится. В итоге родился первый вариант НДПИ: если цена на нефть будет ниже 9 долларов за баррель, то в этом случае налог просто-напросто не будет взиматься. Нефтяники посчитали, что при 8 долларах за баррель добыча нефти становится нерентабельной.