Именные указы Федора Алексеевича от 26 ноября 1679 г. и 26 октября 1680 г. устанавливали единое время работы сотрудников центральных ведомств, от бояр-судей до подьячих: пять часов с утра и пять часов с вечера (час начала работы менялся при переходе с летнего на зимнее время) с традиционным перерывом на обед и послеобеденный отдых (№ 777, 839). Царский указ от 23 февраля 1677 г. повышал статус управлявшегося дьяками Разряда: отныне из этого приказа всем учреждениям (кроме возглавляемых боярами и окольничими) посылались не памяти (как равным) — а указы (№ 677).
Тенденции к иерархичности соответствовал указ Федора Алексеевича от 30 апреля 1680 г. о единоначалии в приказах.: имена товарищей (помощников и заместителей) главного судьи в бумагах приказа более писать было не велено (№ 820).[104] Наконец, 21 декабря того же года «думных дьяков, которые… были и впредь будут в посылках с боярами и воеводами или одни — велеть их… писать с вичем» — т.е. с полным отчеством, как высшие чины Государева двора, например: не «Иванов сын», а «Иванович» (№ 851).
Склонность Федора Алексеевича перед принятием решений иметь полную информацию (благодаря которой в его царствование было создано множество великолепных для исследователей сводных материалов) проявилась в указе от 9 ноября 1680 г. о составлении отчетов по составу кадров, дел и состоянию финансов всех центральных ведомств (№ 842). Проведя лично и с помощью Думы огромную работу по дополнению Уложения, царь 16 декабря 1681 г. потребовал от приказов генеральной справки о всех материалах после 1649 г., которые еще могут быть пригодны для совершенствования законодательства (№ 900).
Реформа местного управления
Кому-то может показаться, что Федор просто плыл по течению, принимая логичные решения, соответствующие интересам большинства в своем окружении. На самом деле он, пусть не всегда удачно, пытался переломить ход событий, диктовавшийся столкновением личных и групповых интересов. Так, во второй половине XVII в., и до и после Федора Алексеевича, перемены в верхах сопровождались чувствительным изменением состава властей имущих, метко окрещенных «временщиками». Юный царь попытался после смерти отца избежать междоусобицы в верхах, особенно опасной, когда страна вела тяжелую войну с Турцией и Крымом. 17 марта 1676 г. Федор Алексеевич запретил подавать на пересуд дела, решенные до 29 января, до смерти отца (№ 636), а 30 июня указал и утвердил в Думе общий закон о штрафах за подачу на пересуд неправых поместно-вотчинных дел (№ 653). Впоследствии Дума самостоятельно издала развернутое толкование этого закона (№ 687) и установила ответственность за неисполнение приговора суда (№ 760).
В том же 1676 г. государь указал, что претенденты на новые назначения в воеводстве и приказы должны регистрироваться за полгода и получать должностные инструкции за месяц до назначения (№ 661). Федор Алексеевич специально интересовался, на какие должности существует особый спрос. Очевидно, выявившиеся из сопоставлений мотивы были весьма неутешительны — и 22 августа 1677 г. царь вообще запретил перемены в высшей центральной и местной администрации, даже уже объявленные (№ 704). Война в это время вступила в решающую стадию.
Желающие (и имеющие родовое право) «покормиться» на воеводстве плохо вписывались в концепцию укрепления власти на местах. 17 мая 1676 г. царь вынужден был именным указом запретить воеводам и местным приказным людям «ведать» денежные сборы с таможен и «кружечных дворов» (казенных виноторговых предприятий). Местные администраторы не имели права вмешиваться в работу голов и целовальников, которые «денежную казну собирают по мирским выборам за верою» (т.е. под присягой; № 642). Однако до радикальной финансовой реформы ввести воеводское единовластие на местах значило бы дать волю злоупотреблениям.
Историков, вообще крайне невнимательно относящихся к опубликованным прямо в Полном собрании законов указам Федора Алексеевича, не заинтересовал даже тот факт, что указы об отмене старых форм прямого обложения и о единовластии городовых воевод были подписаны Федором Алексеевичем в один день, 27 ноября 1679 г. (№ 780, 779). Между тем по масштабу перемен, по мотивации и даже по форме эти указы являются одними из ярчайших юридических актов XVII столетия.
Первый объявляет податным сословиям, что царь велел весь приведенный в указе длинный список денежных сборов, «которые они платили наперед сего по сошному письму в разных приказах и сверх того по воеводским прихотям (так!) — для многих их податей и тягостей отставить и впредь до валовых писцов с них тех денег не собирать». Здесь я предлагаю остановиться и подумать, на что, кроме налогов, испокон веков сетует русский человек? Правильно, на великое изобилие и разнообразие местных властей!
Их сметает с лица земли второй указ Федора Алексеевича, заслуживающий более подробного цитирования, которое, несмотря на некоторую архаичность лексики, звучит как музыка и для современного россиянина: «В городах быть одним воеводам, — а городельцам, и сыщикам, и губным старостам, и ямским приказчикам, и осадным, и пушкарским, и засечным, и у житниц головам, и для денежного и хлебного сбора с Москвы присыльным сборщикам — не быть!»
Все их функции ведено «ведать воеводам одним, чтоб впредь градским и уездным людем в кормах лишних тягостей не было». «В кормах» — какое точное выражение: всю банду чиновников народу надо кормить! Федор Алексеевич вполне, видимо, ощущал патетичность момента и давал населению возможность выплеснуть эмоции: «И губные избы во всех городах сломать!» Можно было бы употребить эти здания по-другому, но подданным было предоставлено полное удовлетворение.
Далее указ предлагал использовать губных подьячих в воеводских канцеляриях (приказных избах), а все остальное бывшее начальство «написать в службу… Кто в какую пригодится». Прокормление местного аппарата возлагалось на судные пошлины и «всякие денежные неокладные доходы» от услуг населению. Содержание самого воеводы в этом указе вообще не предусматривалось: плакала старинная система «кормлений», причем горючими слезами…
В грамоте на Чердынь рассказывается, как Федор Алексеевич пришел к указу от 5 августа (в ПСЗ он датирован 17 мая) 1676 г. «для прибыли нашей великого государя казны… таможенные и кабацкие сборы ведать верным головам и целовальникам, а воеводам и приказным людям таможенных и кружечных дворов голов и целовальников в сборах ни в чем не ведать». Оказывается, вскоре по восшествии на престол царь обнаружил большие недоимки косвенных налогов и, прежде чем в лучших традициях возопить: «Запорю! Разорю!» — велел допросить виновных.
«И головы и целовальники, — гласит грамота, — в расспросах сказали: учинились де у них те недоборы от воеводских налогов и приметов». Царь рассудил, что прежде, чем учинять жестокое наказанье лично ответственным выборным смотрителям таможен и кабаков и «доправлять» недоимки на выбравших их людях, следует исключить вмешательство в их деятельность безответственных лиц.[105] Оберегать сборщиков косвенных налогов от произвола воевод побуждали интересы казны — но в более широком понимании они же заставляли царя заботиться о благосостоянии всего податного населения.
В указе 1677 г. (также изложенном в грамоте на Чердынь) государь пресекал разные способы запускания воеводами рук в казну: запретил выборных голов и целовальников переменять, велел их «в тюрьму без вины, для своей корысти, не сажать», поручений им не давать и перемещениям не мешать, иногородних в их угодья «для своей корысти не пропускать». Однако помимо вымогательства у материально ответственных лиц воеводы имели возможности воздействовать на весь посадский и уездный «мир».
Запрещая воеводам и подьячим взимать с населения «месячные кормы» и все виды поборов на свое содержание, не ведя администрации «в денежные их сборы и в мирские дела вступаться и воли у них в их мирском окладе и в иных делах отнимать», Федор Алексеевич ссылался на просьбы налогоплательщиков-тяглецов и старинные указы царей (1627, 1668). Не исключено, что это было распоряжение юного государя для ограниченной местности — своего рода репетиция перед состоявшейся два года спустя полной отменой кормлений.
Запрещая воеводам и подьячим взимать с населения «месячные кормы» и все виды поборов на свое содержание, не ведя администрации «в денежные их сборы и в мирские дела вступаться и воли у них в их мирском окладе и в иных делах отнимать», Федор Алексеевич ссылался на просьбы налогоплательщиков-тяглецов и старинные указы царей (1627, 1668). Не исключено, что это было распоряжение юного государя для ограниченной местности — своего рода репетиция перед состоявшейся два года спустя полной отменой кормлений.
Льготное налогообложение
Еще более тщательно готовилась связанная с реформой администрации перемена системы прямого обложения (к счастью, неплохо исследованная).[106] Указ Федора Алексеевича о посылке по всем городам валовых писцов состоялся еще в марте 1677 г., но основной объем работы по полной переписи дворов в Российском государстве был выполнен в 1678 — к осени 1679 г. Правительство Федора Алексеевича исходило из правильной оценки новой социально-экономической ситуации, когда существенная часть производительного населения не владела ни землей, ни угодьями, подлежавшими старинному обложению по сошному письму, но почти все россияне имели дворы.
Введение подворного обложения, несмотря на сопротивление ему (особенно духовных владельцев,, и так плативших на содержание регулярной армии больше, чем светские феодалы[107]), распространило государственное тягло на безземельных бобылей (часто не без успеха занимавшихся торгами и промыслами), на все категории задворных и деловых людей (полных, кабальных и добровольных), на монастырских детенышей, сельских ремесленников и т.п.
Суть реформы сводилась к тому, чтобы вместо многочисленных прямых налогов собирать один — стрелецкие деньги, разверстывая платежи по дворам — «по животам (имуществу) и по промыслам» их владельцев (а не по площади и качеству пахотной земли, как встарь). Государство шло навстречу пожеланиям посадских и волостных «миров» и устанавливало только общую сумму — ту часть планируемого государственного дохода, которую следовало собрать с местности — а уж тяглое население само делило ее по дворам, в зависимости от состоятельности владельца. Для тяглецов было небезразлично, что при введении нового оклада царь, во-первых, простил все старые недоимки, во-вторых — снизил оклад в целом.
Читателю, который сейчас пытается припомнить, когда это российское правительство снижало налоги, будет небезынтересно узнать, что царь Федор Алексеевич вполне сознавал революционность своего начинания, прямо вытекавшего из его представления о долге перед народом. Указ о новом налогообложении был торжественно утвержден по особой формуле: «Советовав мы, великий государь… с великим господином святейшим Иоакимом патриархом… указали и бояре наши приговорили».
Высшая светская власть в союзе с духовной постановила «в платеже всяких денежных доходов перед прежним польготить и прежние оклады… что было положено по сошному письму и платили в разных приказах до валовых писцов отставить. А вместо тех денежных доходов… впредь имать… с прежних и с прибылых дворов по нынешним переписным книгам, указною статьею, с убавкою, и ведать их (тяглецов. — Авт.) теми сборами в одном Стрелецком приказе, чтобы им в том лишней волокиты и убытков не было».
«И они бы, — гласили царские грамоты, разосланные по всем уголкам страны, — …посадские и уездные люди, видя нашу государскую милость к себе, те деньги… платили без доимки все сполна, в год на два срока, декабря да марта в первых числах. И оклад велеть положить на дворы, смотря по тяглу и промыслом… чтобы богатые и полные люди пред бедными в льготе, а бедные перед богатыми в тягости не были». Каждому уездному городу была предложена не просто новая сумма налога, но подробная справка, позволяющая в полной мере оценить нововведение. Вятчанам, например, сообщалось, что по указу Алексея Михайловича их оклады по сошному письму были с 1673 г. увеличены, причем тяглецы «по тому окладу тех денег ни в котором году сполна не выплачивали и запустили доимку многую, и били челом… что у них многие тягла запустели, и взять тех денег не на ком, и остальные посадские и уездные люди от непомерного платежа бегут в Сибирские разные города». Царская грамота уточняла, что оклад был, не считая мелких пошлин и повинностей, на год 18 272 руб. 11 алтын и полденьги, к нынешнему году было взято 76 183 руб. 16 алт. и 6,5 деньги, недоимки накопилось 25 139 руб. 25 алт. и 3 деньги. Ныне население Вятки увеличилось (сравнительно, видимо, с 1646 г.) на 2079 дворов и составляет 13 134 двора, платить же придется 17 074 руб. 6 алт. 4 деньги (что составляет в среднем 1 руб. 10 алт. с двора), что меньше старого оклада на 1198 руб. 4 алт. с полуденьгою в год.[108] В отличие от позднейших демагогов, Федор Алексеевич подкреплял свои возвышенные декларации цифрами.
Государь не уставал рассылать по стране все новые и новые грамоты с разъяснением налоговой реформы, не забывая указать, чтобы местные власти «сию нашу государеву грамоту велели у съезжей избы в торговые дни честь всем вслух не единожды, чтобы наше великого государя жалованье и милостивое призрение от таких тягостей (какие были. — Авт.) им, посадским и уездным людям, было ведомо!»[109]
Поскольку с ряда местностей и категорий населения вместо стрелецких денег брали хлебом, Федор Алексеевич в конце того же, 1679 г. распорядился брать этот налог не иначе как в «торговую таможенную орленую меру» (№ 770). Он позаботился об изготовлении должного числа этих казенных мер из старых медных денег, оставшихся в казне после их отмены (№ 817), чтобы склонные к злоупотреблениям не прикрывались жалобами на недостаток мер под печатями.[110]
Милостивая забота царя, однако, обязывала подданных отвечать таким же истовым служением «всенародной пользе» и исправно платить налоги. За задержку выплат и самую малую недоимку Федор Алексеевич обещал виновным «великую опалу и жестокое наказание безо всякой пощады». Это звучало тем более серьезно, что Стрелецкий приказ, куда должен был стекаться новый единый налог, возглавил боярин князь Юрий Алексеевич Долгоруков — тот самый, на которого уповал протопоп Аввакум, умоляя дать ему войско для истребления никониан: «А что, государь-царь, как бы ты мне дал волю, я бы их, что Илия пророк, всех перепластал во един час! …Да воевода бы мне крепкий, умной — князь Юрий Алексеевич Долгорукой! Перво бы Никона, собаку, и рассекли начетверо, а потом бы никониан. Князь Юрий Алексеевич, не согрешим, небось, но и венцы победные приимем!»[111] Аввакум имел веские основания писать Федору Алексеевичу, который сыграл в его и Никона жизни важную роль. Нам важнее вспомнить, почему из всех российских полководцев протопоп избрал Долгорукова: прекрасно проявивший себя на войне воевода успел «прославиться» кровавой и беспощадной расправой над восстанием Степана Разина…
Нет сомнений, что с недоимщиками было бы поступлено, как обещано, но 5 сентября 1681 г. Федор Алексеевич обратился с запросом, что же делать для своевременного и полного сбора налога, к самым компетентным в денежных делах людям — гостям. Надо заметить, что, продолжая меркантилистскую политику Алексея Михайловича, молодой царь не только заботился о развитии, защите и упорядочении русской торговли и промышленности,[112] включая поиск полезных ископаемых,[113] но и не брезговал лично общаться с купцами — как русскими, так и иностранными. Последним он, между прочим, ежегодно позволял «видеть его великого государя пресветлые очи и быть у его руки» в конце Святой недели. А с русскими купцами (также являвшимися к руке) по государеву указу еще 23 февраля 1676 г. бояре во главе с М. Ю. Долгоруковым (сыном Юрия Алексеевича) обстоятельно и результативно обсуждали развитие армянской и персидской торговли.[114]