«Учреждения о губернии» начинили областные учреждения множеством судов. Все они были сословными и состояли из чиновника, возглавлявшего суд и назначаемого правительством, и выборных представителей от каждого сословия. Судебные иски дворян вершил Верхний земский суд; дела купцов и мещан разбирал Губернский магистрат, а свободных крестьян — Верхняя расправа.
Контроль за деятельностью губернских учреждений осуществлял губернский прокурор, подчинявшийся наместнику. В обязанность губернского прокурора входила защита населения от незаконных поборов, наблюдение за содержанием арестантов и т. д.
Уездная администрация находилась в руках дворян. Высшим органом власти в уезде являлся Нижний земский суд, состоявший из избранных местными помещиками заседателей во главе с капитан-исправником. Нижний земский суд был наделен исключительной властью в уезде: он исполнял распоряжения губернских учреждений, приводил в исполнение приговоры судов, предотвращал распространение эпидемий и эпизоотий, осуществлял сыск беглых крестьян, наблюдал за торговлей. Нижний земский суд подчинялся губернскому правлению.
Судебные учреждения в уезде копировали губернские судебные органы: Уездный суд разбирал дела дворян данного уезда и подчинялся Верхнему земскому суду; Городовой магистрат судил горожан и подчинялся Губернскому магистрату; наконец, Нижняя расправа, судившая свободных крестьян, подчинялась Верхней расправе. В отличие от названных выше судебных учреждений дворян и горожан, Нижняя расправа не была выборной, ее председатель назначался правительством.
Город представлял самостоятельную административную единицу. Главной фигурой в городе был городничий, или комендант, а в двух столицах — обер-полицеймейстер. Кандидата на должность городничего представляло на утверждение Сената губернское управление. Городничий отвечал за состояние дорог, весов, приобщал всех к трудолюбию, искоренял нищенство. Судебные функции в городе осуществлял Городовой магистрат и Совестный суд, разбиравший торговые дела.
Губернская реформа положила начало истории дворянства как сословия, правда, пока на уездном уровне. Один раз в три года дворяне съезжались в уездный город для избрания предводителя дворянства и должностных лиц в администрацию и суд. Появились условия для обсуждения сословных требований дворян. Сама возможность общения укрепляла корпоративное начало и содействовала консолидации привилегированного сословия. Важной фигурой в уезде становился предводитель дворянства; он председательствовал в дворянской опеке и руководил выборами должностных лиц.
О мере престижности должности предводителя дворянства свидетельствует состав предводителей Тульской губернии: среди 12 уездных предводителей был один генерал-поручик, два генерал-майора, два бригадира, два коллежских советника, четыре майора и один гвардии поручик[172]. Впрочем, в последующие годы привлекательность выборных должностей в губернской администрации пала, прежде всего, вследствие из года в год усиливавшегося давления, испытываемого дворянским собранием со стороны наместников и губернаторов. По свидетельству М. М. Щербатова, наместники и губернаторы «быв деспоты в губерниях, всегда могут иметь некоторую партию для избрания, кого пожелают». Наблюдение Щербатова подтверждают свидетельства иностранцев, относящиеся к началу 90-х годов XVIII века: генерал-губернаторы так сильно влияли на решение дворянских собраний, «что результаты этих собраний можно считать совершенно сведенными к нулю. Известно заранее, кого выберут, потому что кандидаты указаны свыше и власть охотно жертвует формой назначения, раз дворянство этим удовлетворяется». Современник В. Н. Каразин отмечал падение интереса и пренебрежение к выборным должностям в уездной администрации: «Никто из людей достойных не хотел быть выбранным в уездные чины или в Верхний земский суд, и сии места предоставляли, как милостыню, дворянам, не имеющим других способов к жизни. Вообще примечено, что первые выборы в губерниях были и самые лучшие: тогда еще не успели рассмотреть всех сих последствий, и намерения монархини произвели всеобщий энтузиазм к добру; простыл сей жар, когда увидели, что беспристрастие выбирающих и бескорыстие избранных были равно посмеяны… что уездные присутственные места суть пустые инстанции», а дела вершатся в правительственных учреждениях губерний.
Отношение дворян к самой реформе можно охарактеризовать как однозначно восторженное. Ярославский наместник А. П. Мельгунов при открытии наместничества в 1777 году, обращаясь к присутствующим, заявил: «Сей день должны вы почитать как счастливейший в жизни вашей, с сего дня вы вступите в столь важные права и преимущества, для приобретения которых во всякие времена в славнейших народах поднесь кровавые проливались реки…» Но дворяне не нуждались в подсказке. Они сами способны были оценить значение для них реформы и выгод, из нее извлекаемых. Новгородский наместник Я. Сиверс извещал императрицу, что дворяне «не могут довольно нахвалиться деятельностью новик учреждений»: Совестного суда, Приказа общественного призрения, «добрыми делами дворянских опек». Дворяне Смоленского наместничества заявили, что «„Учреждения о губерниях“ утверждают в нас на вечные времена спокойствие и тишину правосудием». «С.-Петербургские ведомости» опубликовали письмо анонима, высказавшего уверенность, что «Учреждения о губернии» должны «истребить ябеды и несогласия и соединить всех дворян новыми неразрывными узами, утверждающими общее спокойствие и благоденствие».
Самым красноречивым свидетельством признательности дворян за реформу было их желание соорудить во всех наместничествах в честь императрицы монументы. По словам Кречетникова, монументы должны передать потомкам чувство «о щастии верноподданных всех, каковым они в златые времена благополучного царствования… наслаждались». Калужские помещики раскошелились на 50 тысяч рублей, тульские собрали 30 тысяч, а столичные дворяне — 52 тысячи рублей. Екатерина, однако, отказалась от этой чести, повелев передать собранные деньги на нужды Приказов общественного призрения соответствующих губерний. Если даже учесть вполне понятное стремление дворян польстить вкусам императрицы (для которой, как известно, лучшим цветом был розовый), то и тогда хвалебно-восторженное восприятие дворянством реформы останется непоколебленным.
Открытию наместничества предшествовала тщательная подготовка. Ярославский наместник Мельгунов давал знать «всему благородному ярославскому дворянству об открытии в декабре 1777 года губернии» и приглашал всех дворян прибыть на торжества к 25 ноября. «Благородное дворянство» с большой охотой и повсеместно прибывало в центры наместничеств, причем не в одиночку, а семьями — с женами и детьми. А. Т. Болотов, приехав в Тулу с женой, детьми и тещей, отметил: «никогда еще Тула не видала в стенах своих столь великого множества и знатного, и средственного, и мелкого дворянства»[173]. Возникли даже трудности расквартирования такого количества гостей.
Внимание Болотова было сосредоточено на «пышном и великолепном зрелище» открытия дворянского собрания. Оно происходило в самом вместительном зале, в котором был сооружен императорский трон под богатым балдахином, украшенный стоявшим на нем портретом императрицы во весь рост. Наместник, взошедши на ступень трона, обратился к присутствующим с краткой речью, которую присутствовавшие слушали стоя «с должным благоговением». После этого производились выборы губернского предводителя дворянства, которыми руководил наместник.
На следующий день на собрании председательствовал предводитель губернского дворянства. Он руководил выборами уездных предводителей дворянств, а также членов Верхнего земского суда, Совестного суда, Приказа общественного призрения.
Областная реформа Екатерины II продолжалась свыше десяти лет. Первоначально Екатерина считала необходимым проверить эффективность работы новых учреждений на опыте двух губерний: Тверской и Смоленской, которые были названы примерными, однако Императорский совет убедил императрицу начать немедленно и повсеместно проводить реформу.
О затруднениях, испытываемых при укомплектовании губернской администрации подготовленными кадрами, свидетельствует отказ императрицы утвердить список кандидатов в судебные палаты примерных губерний. «Я не могла оных утвердить, — писала Екатерина генерал-прокурору А. А. Вяземскому 25 ноября 1775 года, — потому что не вижу тут людей, искуснейших в делах сих родов…»
Затруднение испытывали при подборе не только руководящих кадров, но и канцелярских служителей, что явствует из сенатского указа 23 декабря 1775 года, согласно которому коллегии, конторы и канцелярии «нижних приказных служителей не увольняли без свидетельства о болезнях через медицинскую коллегию и ее контору». В то же время запрещалось назначать в приказную службу лиц, положенных в подушный оклад.
Затруднение испытывали при подборе не только руководящих кадров, но и канцелярских служителей, что явствует из сенатского указа 23 декабря 1775 года, согласно которому коллегии, конторы и канцелярии «нижних приказных служителей не увольняли без свидетельства о болезнях через медицинскую коллегию и ее контору». В то же время запрещалось назначать в приказную службу лиц, положенных в подушный оклад.
Областная реформа принесла дворянству значительные экономические выгоды, ибо существенно увеличила штат чиновников, рекрутируемых из дворян. Из 7,5 миллиона рублей, ежегодно расходовавшихся на содержание административного аппарата, львиная доля оседала в карманах дворян, в особенности вельможной бюрократии; наместники, губернаторы и вице-губернаторы получали от 1200 до 6000 рублей годового жалованья, чиновникам средней руки казна платила от 200 до 600 рублей в год. Особую заинтересованность в расширении сети учреждений проявляли беспоместные дворяне, для которых служба и жалованье являлись источником существования. Таких дворян в 70-е годы числилось до 10 %.
Реформа достигла той цели, ради которой проводилась: в результате дробления губерний и уездов губернская и уездная администрации получили возможность без проволочек реагировать как на события повседневной жизни губернии и уезда (взимание налогов, набор рекрутов, сыск беглых, борьба с разбоями), так и на чрезвычайные обстоятельства: волнения, эпидемии, эпизоотии; о том, сколь удачным было деление страны на губернии и уезды, свидетельствует то обстоятельство, что оно в основном сохранилось до 1917 года.
Областная реформа унифицировала организацию местного управления на территории всей страны, что привело к уничтожению автономии некоторых окраин. Первыми, по кому правительство нанесло удар, были запорожские казаки. Как и крымские татары, они издавна провоцировали осложнения в отношениях между Россией и Османской империей.
В начале июля 1775 года войска генерала Текели, возвращавшиеся с театра военных действий, внезапно напали на Запорожскую сечь и полностью ее разрушили. В манифесте, извещавшем население России об этом событии, Екатерина заявляла, что казаки помышляли «составить из себя область совершенно независимую, под собственным своим неистовым управлением». Впоследствии, после Ясского мира 1791 года, основная масса запорожцев была переселена на Кубань, где они образовали Черноморское казачество.
Распространение губернской реформы на Левобережную Украину привело к упразднению там в начале 80-х годов деления на полки и сотни и введению наместничеств, губерний и уездов. Все войсковые регалии, напоминавшие о прежней автономии Украины (знамена, печати и др.), были доставлены в Петербург.
Проведение реформы на Дону сопровождалось созданием войскового гражданского правительства, копировавшего губернскую администрацию страны. Эстляндия и Лифляндия были разделены на две губернии — Рижскую и Ревельскую — с учреждениями, существовавшими в прочих губерниях.
Едва ли не главным результатом областной реформы стала независимость судебных учреждений. Правда, независимость эта не была полной и предусматривалась не во всех случаях, но все же крупный шаг в этом направлении несомненен.
Положительное значение реформы состояло и в постепенном изменении внешнего облика уездных и губернских городов; реформа придала им более благоустроенный вид: в губернских центрах сооружались фундаментальные здания для правительственных учреждений и резиденций наместников и губернаторов, центральные улицы многих городов обзавелись мостовыми и ночным освещением. Губернская столица приобретала троякое значение: она являлась экономическим, административным и культурным центром округи.
По свидетельству Болотова, Тула, центр прежней провинции, город «очень малозначащий», превратился в «знаменитый» центр наместничества. «И подлинно, — вспоминал Болотов, — город сей в сравнении тогдашнего его состояния с нынешним ничего почти не значил, а в течение истекших с того времени тридцати лет он так много во всем преобразился и произошло в нем столь много важных перемен как в рассуждении красоты и порядка строения, так и других обстоятельствах, что если б можно было воскресить ныне кого-нибудь из умерших в тогдашнее время, то он бы и не узнал бы его почти совсем, а почел бы его каким-нибудь другим городом».
А. Т. Болотов с восторгом описывает спектакли созданного им в уездном городе Богородицке любительского театра, в котором он выступал сразу как автор пьес, режиссер и художник-декоратор. Зрителей, никогда не бывавших в настоящем театре, поразила декорация с видом плывущего по воде корабля.
Создание театра было приурочено к открытию в Богородицке ярмарки, во время которой в город съехалось множество дворян, купцов и крестьян. Конечно, Болотов — уникальное явление в истории России второй половины XVIII века: далеко не во всех губернских, не говоря уже об уездных городах, существовали любительские театры, печатались газеты. Но губернские центры как бы состязались друг с другом, чтобы завести и то и другое.
Создание новых учреждений на местах вызвало ломку центрального аппарата в столице. Реформа сопровождалась децентрализацией управления, перенесением заведений правительственной администрации из центра на места, в губернии, где созданные учреждения дублировали компетенцию коллегий. В самом деле, если Казенная палата ведала финансами, торговлей и промышленностью, то исчезла надобность в существовании Мануфактур-, Берг-, Камер— и Штатс-контор коллегий. Появление в губернии Палаты уголовных дел нанесло удар по Юстиц-коллегии, а Палаты гражданских дел — по той же Юстиц-, а также Вотчинной коллегиям. В итоге областная реформа разрушила коллегиальную систему управления. Сохранили свое значение только первейшие три коллегии, ведавшие такими делами, децентрализация управления которыми противопоказана: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Им было предоставлено право решать вопросы в пределах своей компетенции, не докладывая Сенату.
Первой жертвой областной реформы стала в 1780 году Мануфактур-коллегия. Вслед за нею одна за другой пали Штате-контор-коллегия (1782 год), Главный магистрат (1783), Берг-коллегия (1784), Камер-коллегия (1785), Вотчинная и Юстиц-коллегии (1786). Столь продолжительное существование коллегий, надобность в которых исчезла, связана с накоплением в них огромного количества нерешенных дел.
Децентрализация управления имела еще одно следствие — она укрепила абсолютную власть императрицы. Это наблюдение представляется парадоксальным лишь на первый взгляд. В самом деле, ликвидация коллегий и управление периферией через наместников прибавило власти монарху; место учреждения заняло доверенное лицо монарха — наместник. Решение многих вопросов замыкалось лично на Екатерине.
Верховная власть в стране принадлежала и ее предшественницам и предшественникам, но те царствовали, а не управляли. Екатерина и царствовала, и управляла. Децентрализацией управления она усложнила бремя своих забот и в то же время раздвинула поле своей деятельности и круг обязанностей: рычагов влияния на ход событий у Екатерины прибавилось.
Глава VI. На вершине славы
Название главы требует пояснений. Почему именно 80-е годы XVIII столетия мы относим к пику политики просвещенного абсолютизма? Ведь в советской историографии прочно утвердился тезис, что эта политика дала самые плодотворные результаты в 60-е годы. Именно тогда Екатерина II осуществила секуляризацию церковных владений, основала Вольное экономическое общество и Смольный институт, составила знаменитый «Наказ» и созвала Уложенную комиссию 1767–1768 годов. Но на 80-е годы падает обнародование и реализация не менее важных нормативных актов: Устава благочиния или Полицейского (1782), Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства (1785), Грамоты на права и выгоды городам Российской империи (1785), Устава народных училищ (1786), Устава о повивальных бабках (1789).
Строго говоря, принципиальные различия между внутренней политикой 60-х и 80-х годов отсутствовали: она оставалась продворянской, крепостнической и в то же время ориентировалась на распространение просвещения, совершенствование человеческой натуры и смягчение нравов. Различия между двумя этими периодами носили более количественный, чем качественный характер: цели оставались прежними, но менялись способы их достижения. Между манифестом о вольности дворянской 1762 года и Жалованной грамотой благородному дворянству 1785 года такое же различие, как между организацией Смольного института в 1764 году и созданием сети народных училищ в 1786 году — иной масштаб явлений, иные мерки их распространения.
Самый консервативный элемент внутренней политики Екатерины составляло строгое соблюдение интересов дворянства — императрица свято блюла обещание, данное сразу же после вступления на престол, что крестьяне останутся в прежнем повиновении помещикам. Убедительнее всего верность этим обещаниям императрица проявила в структуре бюджета государства и в ее финансовой политике: основную часть из десятилетия в десятилетия увеличивавшихся доходов казне приносили не прямые, а косвенные налоги. На протяжении трех четвертей столетия размер прямого налога — подушной подати, — установленный в 1724 году, оставался неизменным — 70 копеек с мужской крестьянской души. За эти же десятилетия оброчные повинности в пользу помещика увеличились с 40 копеек до четырех-пяти рублей. Если учесть падение курса рубля, то можно констатировать не подлежащий сомнению факт: размер повинности в пользу казны сократился, а в пользу помещиков увеличился если не в десять — двенадцать, то по крайней мере в пять-шесть раз. Таким образом, львиная доля трудовых доходов крестьянина оседала не в государственной казне, а в карманах помещиков, у которых были все основания восхвалять императрицу.