Международный договор – это международное соглашение, заключенное между субъектами международного права в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном, двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (договор, соглашение, конвенция, пакт, протокол и др.) Международный договор устанавливает, изменяет или прекращает права и обязанности его участников.
В Секретариате ООН зарегистрировано более 40 тысяч международных договоров. Россия является участником десятков тысяч действующих международных договоров и соглашений, в том числе тех, обязательства по которым перешли в порядке правопреемства от СССР.
Наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права международные договоры являются составной частью правовой системы России (Конституция РФ, ч. 4, ст. 15). Это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства. Наша страна выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права, подразумевающему pacta sunt servanda – свободное согласие и добросовестное выполнение международных обязательств.
Место международных договоров в правовой системе России определяется согласно принципу верховенства (примата) международного права над национальным законодательством. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Иные правила договора подлежат применению в России лишь в том случае, если решение о согласии на обязательность договора было принято в форме федерального закона.[84] На международные договоры распространяется общее положение Конституции об опубликовании законов (ч. 3, ст. 15). Нормы официально опубликованных международных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в нашей стране непосредственно. В иных случаях принимаются соответствующие законы и подзаконные акты. Нормы международных договоров действуют в составе российской правовой системы и применяются в соответствии с целями и принципами материального и процессуального права.
Соотношение договора и изданного для его осуществления правового акта состоит в том, что орган или должностное лицо, применяющие право, обязаны руководствоваться правовым актом, который представляет собой официальное понимание государством своих международных обязательств. Лишь в случае явного расхождения применяются правила договора. Вместе с тем договорные нормы адресованы только государствам и непосредственно применяются только ими. Что же касается непосредственного применения таких норм к физическим лицам, то это возможно в исключительных случаях на основе договора между государствами, которые проводят в этих целях особую процедуру. Примером может служить Устав Международного военного трибунала в Нюрнберге (1945).
Возможность прямого применения норм международного права предусмотрена Конституцией РФ (ч. 3, ст. 46). Осуществление права каждого гражданина обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека предполагает заключение соответствующего договора, а также является следствием того, что исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты.
Будучи основным источником международного права, международный договор представляет собой наиболее распространенный способ юридического оформления результатов сотрудничества суверенных государств. Международный договор закрепляет баланс интересов государств, выражающих их желание развивать взаимовыгодные отношения.
Классификация международных договоров проводится по различным признакам (критериям), в частности:
♦ по числу участников международные договоры делятся на двусторонние и многосторонние. Россия имеет с другими странами, например, двусторонние соглашения по пограничным (более 100), консульским (свыше 130) и другим вопросам. Многосторонние договоры разделяют на общие договоры (например, Договор о нераспространении ядерного оружия, 1968) и договоры с ограниченным числом участников (например, Устав СНГ,[85] подписанный 7 государствами);
♦ по срокам действия различают срочные международные договоры, т. е. заключаемые на определенный срок, и бессрочные (например, соглашение между СССР и США о предотвращении ядерной войны, 1973);
♦ по возможности присоединения к международным договорам различают открытые договоры, к которым имеют право присоединиться третьи государства, и закрытые, участие в которых ограничивается по каким-либо основаниям (географическим, политическим и др.).
Заключение международных договоров относится к числу основных прав государств и представляет собой важное условие осуществления ими своего суверенитета. Поэтому органы, уполномоченные заключать международные договоры, обычно определяются конституцией страны. Конституция Российской Федерации относит заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров к ведению Федерации (ст. 71, п. «к»). Международные договоры делятся на межгосударственные, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени России, межправительственные, заключаемые от имени ее правительства, и межведомственные, заключаемые от имени федеральных органов исполнительной власти.
Согласие государства с условиями международного договора может выражаться путем: подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились стороны.
Стадии заключения международных договоров отражают процесс юридического поведения сторон, в результате которого достигается документальное согласование их интересов и намерений. Основными стадиями заключения международного договора являются:
а) предложения о заключении договора;
б) переговоры;
в) выработка согласованного текста;
г) парафирование;
д) подписание;
е) ратификация.
На практике некоторые стадии могут отсутствовать (не все международные договоры проходят стадии парафирования или ратификации), а некоторые приобретают особое значение (выработка плана или структуры договора). Текст договора вырабатывается на переговорах, которые могут происходить обычным дипломатическим путем, на дипломатических конференциях, в рамках международных организаций. Именно на стадии переговоров согласовываются содержание договора, его вид, наименование, структура и др. Поэтому переговоры – ключевая стадия в процессе становления международного договора. Учитывая важность этой стадии, национальное законодательство относит переговоры о заключении международного договора к ведению высших органов государственной власти.
Предложения о заключении международных договоров от имени России представляются Президенту Российской Федерации, а также Правительству Российской Федерации по вопросам, относящимся к его компетенции. Подготовку этих предложений осуществляет МИД России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти. Некоторые из этих предложений, требующие предварительного рассмотрения, принимаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Предложение о заключении международного договора содержит проект договора или его основные положения, обоснование целесообразности его заключения, определение соответствия проекта договора российскому законодательству, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий заключения договора. Министерство юстиции России дает заключения по юридическим вопросам, связанным с вступлением в силу и выполнением таких договоров.
Переговоры по договорам, заключаемым от имени России, ведут Президент и Правительство России. Решения о проведении переговоров по договорам межведомственного характера принимаются федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые такими договорами, по согласованию с МИД России.
Парафинирование – предварительное подписание договора полномочными представителями сторон – свидетельствует о том, что текст договора согласован сторонами. После парафирования текст договора не может быть изменен одной стороной.
Полное подписание, т. е. выражение согласия государства выполнять взятые на себя обязательства по данному договору, означает:
Полное подписание, т. е. выражение согласия государства выполнять взятые на себя обязательства по данному договору, означает:
а) подтверждение подлинности текста договора;
б) явно выраженное согласие сторон с содержанием обязательств, зафиксированных в нем.
Если не предусматривается ратификация, то подписание является заключительной стадией, придающей международному договору окончательную силу. При подписании международного договора применяется правило альтерната, суть которого заключается в следующем: в экземпляре двустороннего договора, который остается в данном государстве, наименование этого государства, подписи его уполномоченных, печати данного государства помещаются на первом месте; при многостороннем договоре подписи ставятся одна под другой в порядке алфавита. Альтернат – это не техническая процедура, а своего рода юридико-техническое воплощение принципа суверенного равенства всех государств – участников договора.
Подписание договора имеет различные юридические последствия в зависимости от его формы – например, окончательное подписание договора или подписание ad referendum – представителем государства, если оно подтверждается этим государством. Правом подписания международных договоров от имени России обладают Президент РФ, Председатель Правительства РФ, глава дипломатического представительства России в иностранном государстве или при международной организации. Подписание действительно только с предварительного согласия стороны или ее представителя с текстом договора.
Ратификация – международный акт, посредством которого государство выражает свое согласие на обязательность выполнения условий договора. В соответствии с Конституцией РФ ратификация международных договоров России осуществляется в форме федерального закона. Ратификации подлежат международные договоры, при заключении которых стороны условились о последующей их ратификации, в частности, следующие договоры России:
а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;
б) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;
в) о территориальном разграничении России с другими государствами, включая договоры о прохождении государственной границы, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа России;
г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность России, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;
д) об участии России в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им части полномочий России или устанавливают юридическую обязательность их решений для России.[86]
На основании федерального закона о ратификации международного договора Президентом России подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется печатью и подписью министра иностранных дел России.
При заключении двустороннего договора его подписание, как правило, происходит в столице одного государства, а обмен ратификационными грамотами производится в столице другого; при заключении многостороннего договора ратификационная грамота сдается на депонирование государству-депозитарию.
Депозитарий – это государство или международная организация – хранители подлинного текста международного многостороннего договора и всех относящихся к нему документов. Депозитарий определяется государствами: обычно это государство, на территории которого проходит подписание договора. Депозитарием часто выступает Генеральный секретарь ООН; депозитариями некоторых международных договоров могут назначаться несколько государств. Основные функции депозитария:
а) хранение подлинного текста договора;
б) подготовка заверенных копий подлинного текста и любых иных текстов договора на таких других языках, которые могут быть предусмотрены договором, а также передача этих текстов участникам договора, государствам и международным организациям, имеющим право стать участниками договора;
в) информирование участников договора, а также государств и международных организаций, имеющих право стать участниками договора, о документах, уведомлениях и сообщениях, относящихся к договору;
г) сообщение о присоединении к договору новых участников или о выходе из договора отдельных государств, о сделанных к договору оговорках;
д) выполнение иных полномочий депозитария, вытекающих из договора, и др. Депозитарий регистрирует международный договор в Секретариате ООН.
Регистрация международного договора завершает его становление. В настоящее время требование о регистрации международных договоров зафиксировано в ст. 102 Устава ООН, предписывающей, что всякое международное соглашение, заключенное любым членом ООН, должно быть зарегистрировано в Секретариате ООН и им опубликовано. Факт регистрации договора в Секретариате не влияет на вступление договора в силу. Все зарегистрированные в ООН международные договоры публикуются в специальных сборниках ООН. Страны СНГ регистрируют заключаемые между ними соглашения в Секретариате Содружества. Единая государственная система регистрации и учета международных договоров России находится в ведении МИД России.
Опубликование международного договора внутри государства называется промульгацией. Международные договоры, вступившие в силу для России, официально опубликовываются в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Бюллетене международных договоров»; договоры межведомственного характера – в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти.
Оговорки к международным договорам означают односторонние заявления в любой формулировке и под любым наименованием, сделанные государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, посредством которого государство желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству.[87] Заключая договор или присоединяясь к нему, государства вправе делать оговорки. Акт подписания, ратификации или присоединения к договору с оговоркой имеет существенные юридические последствия: в отношении государства, которое сделало эту оговорку, договор действует с изменениями, вызванными этой оговоркой; оговорка действует только в отношении государства, которое ее сделало, и государств, которые ее приняли; оговорка не отражается на правах и обязанностях остальных участников договора; государства, которые отвергли оговорку, никакими обязательствами, содержащимися в ней, не связаны. Оговорка может быть снята в любое время сделавшим ее государством, при этом согласия на такое снятие со стороны других участников договора не требуется. Снятие оговорки считается состоявшимся с момента получения уведомления об этом от депозитария, а при его отсутствии – от государств – участников договора.
Рассмотрим вопрос отношения к международному договору третьих государств. Третье государство – это любое государство, которое не является участником данного международного договора. Согласно ст. 34 Венской конвенции о праве международных договоров, договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его согласия. Договор не может посягать на права и интересы государств, не являющихся его участниками; он не может также лишать третьи государства их прав. Международный договор не может налагать на третье государство обязательств, которые вели бы к ущемлению суверенных прав этого государства. Таково общее положение об отношении третьих государств к международному договору.
Однако права и обязанности могут распространяться и на третье государство, если согласие на это недвусмысленно было им выражено. При этом права, предоставляемые третьим государствам, и обязанности, налагаемые на них, не должны противоречить императивным нормам и принципам международного права. Венская конвенция различает договоры, предусматривающие обязательства для третьих государств (ст. 35), и договоры, предусматривающие для них права (ст. 36). Так, в международном договоре может быть оговорено право третьих государств присоединяться к нему; например, этим государствам может быть предоставлено право пользоваться международными реками, каналами, проливами и т. д.
Предоставление таких прав вытекает из намерения стран – участниц договора обговорить общие права и обязанности. При этом обязательны, с одной стороны, добровольное согласие государства на пользование такими правами и, с другой стороны, уважение третьим государством суверенитета и интересов государств – участников договора. Так, согласно ст. 1 Конвенции о режиме судоходства на Дунае (1948), навигация на этой реке должна быть свободной и открытой для граждан, торговых судов и товаров всех государств на основе равенства в отношении портовых и навигационных сборов и условий торгового судоходства.