Собственные же мероприятия императрицы носили иной характер. После посещения в 1764 г. прибалтийских провинций она велела лифляндскому губернатору Ю. Ю. Броуну рассмотреть вопрос об отношениях крестьян и помещиков на заседании ландтага. В 1765 г. Броун, исполняя приказание Екатерины, писал в ландтаг: «Ея Императорское Величество из жалоб, ей принесенных, с неудовольствием узнала, а при приезде отчасти и сама заметила, в каком великом угнетении живут лифляндские крестьяне, и решилась оказать им помощь и особенно положить границы тиранской жестокости и необузданному деспотизму (таковы были собственныя выражения нашей великой императрицы), тем более что таким образом наносится ущерб не только общему благу, но и верховному праву короны». Далее Броун отмечал, что главное зло состоит в отсутствии у крестьян права собственности, и требовал установить это право на движимое имущество, а также регламентировать крестьянские повинности и пресечь продажу крестьян за границы Лифляндии и продажу поодиночке, разлучая членов семей. Принятые в то время в Прибалтике меры впоследствии, в 1816-1818 гг., облегчили Александру I отмену крепостного права на этих территориях.
В 1771 г. правительство Екатерины предприняло попытку ограничить продажу крестьян без земли, запретив продажу с аукциона. В 1773 г. Сенат, ссылаясь на «Наказ», предписал строго соразмерять наказание крестьян с совершенным преступлением и, в частности, наказывать плетьми, а не кнутом, ибо, как писал несколько позднее императрице новгородский губернатор Я. Сивере, наказание кнутом «почти равняется смертной казни»[19].
Подобная регламентация означала ограничение прав помещиков по распоряжению теми, кого они считали своей собственностью. В 1775 г. помещикам было запрещено продавать своих крепостных в услужение другим людям на срок более пяти лет. В марте того же года был отменен в течение многих десятилетий существовавший закон, по которому отпущенные на волю должны были непременно быть вновь закрепощены. Теперь их было велено записывать в мещанство или в купечество. Так фактически впервые была декларирована сама возможность освобождения от крепостных пут, и в России появилась категория свободных граждан. Не случайно на это екатерининское установление ссылался впоследствии Александр I в своем указе о вольных хлебопашцах 1803 г.
В черновике одного из нереализованных проектов Екатерины читаем: «Не надлежит препятствовать никому отпустить своего человека на волю и против сего нихто спорить не может. Во всех случаях, где сумнительно, вольной или невольной, то надлежит решить в пользе воле и уже нихто не может на волю отпущеннаго крепить». Свободными были объявлены и питомцы воспитательных домов, причем брак с таким лицом влек за собой освобождение от крепостной зависимости и супруга. Запрещено было крепостить церковников, пленных и незаконнорожденных. Иначе говоря, принимались меры по сужению сферы крепостничества, ставились барьеры на пути распространения их на новые категории населения. Конечно, это были лишь мелкие шажки на пути к решению самой сложной проблемы российской жизни, но они понемногу сдвигали дело с мертвой точки.
Однако главным событием 1775 г. явилось появление на свет одного из важнейших законодательных актов Екатерины II — «Учреждения для управления губерний». Уже одно знакомство с этим обширным документом объемом более полутораста печатных страниц убеждает, что при его подготовке императрицей была проделана поистине гигантская работа. Об этом свидетельствуют и многочисленные черновики, сохранившиеся в ее архиве. Как единодушно утверждают историки русского права, «Учреждения» были новым для России словом в законодательной практике: документ отличался простым и ясным языком, без сложных иностранных терминов и при этом в нем детализировались нормы государственного, административного, финансового, семейного и других отраслей права. Созданная по губернской реформе 1775 г. система местного управления просуществовала вплоть до реформ 1860-х гг., а введенное ею административно-территориальное деление — вплоть до Октябрьской революции.
За основу разделения страны на губернии Екатерина взяла территории с населением в 300 — 400 тысяч человек, причем никакие национальные, исторические или экономические особенности во внимание не принимались. Зато так было гораздо удобнее осуществлять управление страной из центра. Исполнительную власть в губернии возглавлял губернатор или генерал-губернатор, при котором создавалось губернское правление. Губернии делились на уезды с населением в 20 — 30 тысяч человек. Власть в уезде возглавлял городничий. Для управления городами создавался губернский магистрат, а в самих городах — городовые магистраты.
Губернская реформа 1775 г. стала важным этапом в усилиях Екатерины по окончательному превращению России в унитарное государство путем создания единообразной системы управления на всей территории империи. Новые земли, которые присоединялись к империи в последующие годы, сразу же получали органы управления в соответствии с «Учреждениями». И хотя позднее, при Павле и Александре I, некоторые национальные окраины вновь обрели отдельные традиционные институты власти, характер государства в целом это изменить не могло.
Введение «Учреждений» означало и судебную реформу. Еще Петр I попытался в свое время создать самостоятельную судебную власть, то есть судебные учреждения, отделенные от органов исполнительной власти. Однако после его смерти содержание самостоятельных судов показалось новым правителям страны делом слишком дорогим и право суда было вновь возвращено местным администраторам. Перечисляя «болячки», которые она обнаружила, изучая состояние дел в первые годы своего правления, Екатерина отмечала и то, что «та же места, коя решит дело, оная и исполняет». Хорошо знакомая с идеей Монтескье о разделении властей, императрица создала новую систему судебных органов. Правда, она не была вовсе независимой: губернатору вменялось в обязанность бороться с судебной волокитой и разрешалось приостанавливать судебные решения. К тому же суд оставался сословным. Эти особенности новой судебной системы были впоследствии многажды раскритикованы историками. Но не была ли Екатерина мудрее своих оппонентов? Мыслим ли был независимый бессословный суд в стране, не имевшей собственных профессиональных юристов и где право как таковое было не развито? При острой нехватке даже простых квалифицированных чиновников судейские должности могли быть замещены только выборными от разных групп населения и только таким образом можно было надеяться получить судей если не компетентных, то по крайней мере обладающих авторитетом в своей среде. Заседать такие судьи могли, конечно, только в суде сословном.
Еще одно важное нововведение «Учреждений» — приказ общественного призрения — первое в России государственное учреждение с социальными функциями. В его ведение передавались школы, больницы, богадельни, сиротские, работные и смирительные дома. При этом законодательница специально оговаривала источники финансирования всех этих учреждений и, как и положено было законодателю XVIII столетия, подробно расписывала устройство школ и больниц, чему и как учить детей, как содержать больных и прочее, вплоть до описания больничной одежды и еды.
Екатерина понимала, что только издать новый закон мало, и, как могла, зорко следила за реализацией своего детища. «Князь Александр Алексеевич! — пишет она Вяземскому в ноябре 1775 г. — Всуе будет всякое доброе учреждение, ежели не падет жребий исполнения онаго на людей совершенно к тому способных. На сем основании возвращаю я доклад от Сената… о чинах, помещаемых в палаты судные Тверскаго и Смоленскаго наместничеств. Я не могла оной утвердить потому, что не вижу я тут людей, искусившихся в делах сих родов, к коим они определяются. „…“ Я чаяла, что выбор оных соответствовать будет лучшей моей надежде и что к сим местам взыщутся искуснейшие из членов Юстиц— и Вотчинной коллегии, о коих Сенат лучше знать может. И ради сего еще раз я хощу повторить вам мое желание… чтобы из сих обоих мест в председатели палат и верхняго земскаго суда избраны были достойные люди, а хотя и из других, но конечно такие, что уже на деле в своих способностях испытаны… должно во оные ко исполнению частных должностей избрать умеющих, а не людей, что в делах новы и упражнялись во всю жизнь в иных званиях».
Екатерина высоко ценила свой труд. Еще до издания «Учреждений» она писала госпоже Бьельке, что речь идет о законе, «который принесет неизмеримую пользу во внутреннем благосостоянии империи». К «Учреждениям» она многажды возвращалась и в своей переписке, и в указах, и в проектах. Так, двадцать лет спустя после появления «Учреждений» Екатерина наставляла своего статс-секретаря Д. П. Трощинского: «Порядок, предписанный для управление губернии 1775 года, ничто иное есть, как стезы, ведущие к лучему управлению. Их, тех отменить, переменить [нельзя] — выполнить есть вещь вельми нежнее, понеже поправливая по частям, изкаверкается лехко целое».
Екатерина высоко ценила свой труд. Еще до издания «Учреждений» она писала госпоже Бьельке, что речь идет о законе, «который принесет неизмеримую пользу во внутреннем благосостоянии империи». К «Учреждениям» она многажды возвращалась и в своей переписке, и в указах, и в проектах. Так, двадцать лет спустя после появления «Учреждений» Екатерина наставляла своего статс-секретаря Д. П. Трощинского: «Порядок, предписанный для управление губернии 1775 года, ничто иное есть, как стезы, ведущие к лучему управлению. Их, тех отменить, переменить [нельзя] — выполнить есть вещь вельми нежнее, понеже поправливая по частям, изкаверкается лехко целое».
Одним из важнейших последствий введения «Учреждений» 1775 г. было значительное увеличение армии чиновников, которые все больше превращались в самостоятельную и грозную политическую силу. Укрепление аппарата управления, а следовательно, бюрократизация страны, соответствовало представлению о том, каким должно быть регулярное государство. Но его конструкция еще была далеко не завершенной. В 1782 г. появился ее новый важный элемент — «Устав благочиния», еще один плод увлечения императрицы законотворчеством.
Если, согласно «Учреждениям» 1775 г., страна была разделена на губернии, губернии — на уезды и в каждом посажено по доброй дюжине разных начальников, то теперь дошла очередь и до городов. Каждый из них был разделен на части, а те, в свою очередь, на кварталы. В каждой городской части — по 200 — 700 дворов и частный пристав, в каждом квартале — 50 — 100 дворов и квартальный надзиратель с квартальным поручиком. Над всеми ними возвышается городская управа благочиния, в которой заседают городничий, два пристава и два ратмана. Управа имеет «бдение, дабы в городе сохранены были благочиние, добронравие и порядок». Сюда включается контроль за торговлей, поимка беглых, починка дорог, улиц и мостов, борьба с азартными играми, строительство бань, разгон не разрешенных законом «обществ, товариществ, братств и иных подобных собраний».
Непосредственным вершителем полицейского надзора выступает в городе частный пристав. Именно он следит за порядком, и в частности за тем, чтобы не происходило несанкционированных «сходбищ и скопищ» жителей, которым он должен в таких случаях советовать разойтись по домам и «жить покойно и безмятежно». Как обычно, Екатерина не забыла и о мелочах. «Устав благочиния» предписывал в каждом квартале иметь специальный столб для развешивания объявлений. Столб — это, в сущности, один из органов управления, своего рода информационный центр, при помощи которого городские да и более высокие власти сообщают жителям, как им надлежит жить.
Особую прелесть новому закону придавало «зерцало управы благочиния» — своего рода моральный кодекс и полицейского и рядового гражданина. Начинался он семью заповедями, повторявшими хорошо знакомые русским людям христианские истины: «Не чини ближнему, чего сам терпеть не хочешь. Не токмо ближнему не твори лиха, но твори ему добро колико можешь. Буде кто ближнему сотворил обиду личную, или в имении, или в добром звании, да удовлетворит его по возможности. В добром помогите друг другу, веди слепаго, дай кровлю неимеющему, напой жаждущаго. Сжалься над утопающим, протяни руку помощи падающему. Блажен, кто и скот милует; буде скотина и злодея твоего спотыкнется, подыми ее. С пути сошедшему указывай путь». Попав в законы, эти истины, которые прихожане привыкли слышать с церковного амвона, обретали силу юридического императива, подкрепленного авторитетом высшей власти. Так императрица выполняла еще одну важную функцию просвещенного монарха — воспитывала своих подданных.
Прошло еще три года, и 21 апреля 1785 г. на свет явились сразу два важнейших закона, на сей раз названные «жалованными грамотами» — дворянству и городам. Дата была избрана не случайно. Это был день рождения императрицы, и, таким образом, Екатерина как бы сама себе преподносила подарок, подчеркивая тем самым значение этих документов. И действительно, на долгие годы им суждено было стать краеугольными камнями российского законодательства, ибо на сей раз государыня добралась до решения самой сложной из поставленных задач — создания законодательства о правах отдельных сословий.
Проблема эта, как мы уже видели, находилась в поле зрения Екатерины с первых лет ее царствования. Еще в 1763 г. была организована и довольно активно работала Комиссия о вольности дворянства, которой было поручено создание законов о статусе этого сословия. Однако вышедший из-под пера членов комиссии проект был столь откровенно консервативен и столь открыто провозглашал дворянство подлинным «правящим классом», что императрица, как говорится, положила его под сукно. Не утвердила она и подписанный Петром III в феврале 1762 г. манифест о вольности дворянства. В Уложенной комиссии дворянский вопрос стоял особенно остро. Был даже подготовлен проект законодательства по этому вопросу, но его обсуждение лишь вызвало новые ожесточенные споры и ничем не закончилось.
Екатерина с изданием законодательства о дворянстве явно не спешила. Она не могла не понимать, что если даже в этом законодательстве не будет каких-то новых, исключительных привилегий, уже сам факт издания такого законодательства при отсутствии аналогичных законов для других сословий поставит дворянство в совершенно особые условия. К тому же, как и во многих других вопросах, камнем преткновения было крепостное право. Ведь дворяне настаивали на том, чтобы владение «крещеными душами» было включено в число их неотъемлемых и монопольных сословных прав. Между тем, как это ни парадоксально, хотя крепостничество в своем развитии именно в это время достигло апогея, закона, в котором бы ясно и четко говорилось о праве собственности помещиков на их крестьян, в России не было, а его создание никак не входило в планы Екатерины. Именно поэтому 21 апреля 1785 г. были изданы два закона сразу, а наготове у императрицы был и третий.
Как и с другими законодательными актами, автором которых была сама императрица, появлению жалованных грамот предшествовала кропотливая многолетняя работа. Так, еще в 1776 г. по приказу Екатерины для нее делались выписки из законодательства о дворянстве XVI-XVII вв., а историк Г. Ф. Миллер написал целую книгу по истории русского дворянства. Внимательно изучала государыня и положение дворян в европейских странах, труды правоведов и других ученых, использовала материалы Уложенной комиссии, подготовленный ею проект о правах дворянства. Параллельно в архиве государыни накапливались материалы о третьем сословии. И тут труды Уложенной комиссии не пропали даром. Депутаты собрали множество сведений о правовом статусе европейских городов, в основном шведских и германских, и Екатерина активно ими пользовалась. Раз за разом она переписывала пункты будущих законов, советовалась с членами своего ближайшего окружения, давала им читать свои черновики. Помимо дворянства и горожан, третью грамоту она решила посвятить государственным крестьянам. Идея состояла в том, чтобы этим трем крупнейшим группам русского общества дать единообразные права и привилегии, сословную организацию с элементами самоуправления и тем самым по возможности создать между ними социальный баланс. Это не означает, конечно, что права и привилегии дворян, горожан и государственных крестьян должны были быть идентичны. Ведь тогда это были бы уже не три сословия, а единое целое. Но они должны были быть основаны на единых принципах, и именно за счет этого и должен был быть достигнут баланс, в свою очередь, обеспечивающий стабильность государства и социальный мир.
Однако выполнить намеченное полностью Екатерине не удалось. Жалованная грамота государственным крестьянам так и осталась неопубликованной. Причина была все та же — боязнь дворянского бунта. Да и помещичьи крестьяне всякий раз, когда появлялись какие-то новые законы, начинали волноваться. С быстротой молнии в их среде распространялись слухи о скором освобождении. Издать грамоту о правах государственных крестьян — значило вновь породить бесплодные ожидания и столкнуться с необходимостью усмирять бунтовщиков. И Екатерина вновь пошла на компромисс: на свет появились лишь две грамоты.
Жалованная грамота дворянству начинается пространной преамбулой, рассказывающей о заслугах дворянства в создании Российского государства как в давние времена, так и совсем недавно. Упоминаются ратные подвиги Румянцева и Потемкина, победы над турками и присоединение Крыма. Все это должно было подвести читателя к пониманию, что перечисляемые далее права и привилегии заслужены дворянством своей деятельностью на благо Отечества и престола. Отныне «на вечные времена и непоколебимо» провозглашалось, что дворянин может быть лишен дворянского достоинства только по суду и за совершение таких преступлений, как измена, разбой, воровство, нарушение клятвы и прочее. При этом судить дворянина могут только его же собратья дворяне. Дворянина нельзя подвергнуть телесному наказанию, не лишив его предварительно дворянства.