Муниципальное право как отрасль права имеет свои особенности, связанные с тем, что оно не относится к числу основных (базовых) отраслей права. Его место в системе национального права России определяется тем, что муниципальное право – это вторичное, производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем. Такие образования в науке именуются комплексными отраслями. Например, к комплексным отраслям относятся хозяйственное, морское, банковское, экологическое, водное, лесное, торговое, военное право.
Согласно утвердившейся в юридической литературе точке зрения комплексный характер муниципального права проявляется в том, что оно:
1) регулирует весь комплекс общественных отношений, связанных с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни (экономической, финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др.);
2) нормы муниципального права одновременно являются нормами других отраслей права, например конституционного, административного, гражданского.
Наряду с правовыми нормами, относящимися к другим отраслям права и одновременно являющимися нормами муниципального права, существуют муниципально-правовые нормы, не относящиеся к числу норм других отраслей права. Таковыми, например, можно считать муниципально-правовые нормы, закрепляющие правовой статус отдельных субъектов муниципально-правовых отношений (населения муниципального образования, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления и др.); формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления; территориальные основы организации местного самоуправления.
Муниципальное право как обособленная часть российского права является по преимуществу правом публичным, поскольку регулирует публично-властные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, а также деятельностью государственных и муниципальных органов, органов власти по решению самых разнообразных вопросов местного значения, которые связаны с обеспечением жизнедеятельности всего населения муниципального образования.
В рамках муниципального права присутствуют и частноправовые нормы гражданского, предпринимательского, хозяйственного и других отраслей права. Например, ст. 68 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает в целях совместного решения вопросов местного значения возможность учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ГК РФ), иными федеральными законами.
Определив особенности, предмет и методы правового регулирования муниципального права, представляется возможным сформулировать понятие данной отрасли российского права.
...1.2. Муниципально-правовые нормы и отношения
...Наряду с общими признаками, характерными для всех норм права, нормам муниципального права присущ ряд особенностей:
1) в силу того, что муниципальное право считается комплексной отраслью права, ряд правовых норм, ее составляющих, одновременно выступают в качестве основных норм других профилирующих отраслей права. Например, нормы конституционного права, содержащиеся в гл. 9 Конституции РФ и закрепляющие основные организационно-правовые формы осуществления населением местного самоуправления и предметы ведения органов местного самоуправления, а также правовые основы их взаимодействия с органами государственной власти, одновременно являются муниципально-правовыми нормами. В качестве норм административного права выступают одновременно муниципально-правовые нормы, закрепляющие права, обязанности, ответственность муниципальных служащих, а также порядок прохождения муниципальной службы;
2) значительная часть муниципально-правовых норм содержится в муниципальных правовых актах (уставах, решениях, постановлениях, приказах и др.), которые издаются, принимаются органами местного самоуправления, не входящими в систему органов государственной власти;
3) не все общественные отношения, возникающие в области организации местного самоуправления, могут охватываться правовым регулированием. С помощью муниципально-правовых норм закрепляются и регулируются, как правило, только существенные, стабильные общественные отношения. Целый ряд общественных отношений между субъектами муниципального права может быть не охвачен правовым регулированием (порядок проведения сходов граждан, деятельность органов территориального общественного самоуправления и т. д.).
Муниципально-правовые нормы принято классифицировать или подразделять на группы. Эта классификация может быть произведена по различным основаниям (критериям):
1) в зависимости от объекта правового регулирования муниципально-правовые нормы подразделяются:
на закрепляющие и регулирующие территориальные, финансово-экономические, правовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления,
устанавливающие организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления,
закрепляющие полномочия и ответственность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения,
регулирующие отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, а также полномочия органов государственной власти в области муниципального права;
2) по характеру содержащихся предписаний муниципально-правовые нормы подразделяются:
на управомочивающие (предоставляющие права на совершение определенных действий),
обязывающие (содержащие указание на обязательное исполнение определенных требований),
запрещающие (устанавливающие, чего нельзя делать);
3) по степени определенности (категоричности) содержащихся предписаний муниципально-правовые нормы подразделяются:
на императивные (не допускающие толкования),
диспозитивные (в общем виде определяющие правило поведения);
4) по юридической силе (форме закрепления) муниципально-правовые нормы подразделяются:
на конституционные (обладающие высшей юридической силой),
неконституционные, т. е. содержащиеся в иных законодательных актах;
5) по территории действия (по субъектам нормотворчества) муниципально-правовые нормы подразделяются:
на международно-правовые (действуют на территории стран, которые их ратифицировали),
федеральные (действуют на всей территории Российской Федерации),
региональные (действуют только на территории соответствующего субъекта РФ),
местные (действуют в пределах отдельного муниципального образования);
6) по функциональному (целевому) предназначению муниципально-правовые нормы подразделяются:
на регулятивные, т. е. закрепляющие правила правомерного поведения,
охранительные, т. е. направленные на охрану и защиту общественных отношений, возникающих в области местного самоуправления.
Муниципально-правовые нормы права могут также подразделяться:
1) на материально-правовые, которые закрепляют конкретное правило поведения (полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан и т. д.);
2) процессуальные, которые закрепляют порядок (процедуру) реализации этой нормы (проведение муниципальных выборов, заседаний представительного органа местного самоуправления, принятие муниципальных правовых актов и т. д.).► Муниципально-правовыми являются общественные отношения, урегулированные нормами муниципального права.
Любые правоотношения, в том числе и указанные, складываются из следующих структурных элементов:
1) субъекты;
2) объекты;
3) юридические факты.
Для общественных отношений вообще и для муниципально-правовых отношений в частности характерно наличие как минимум двух сторон отношений, именуемых субъектами.
Субъекты отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, можно разделить на две большие группы:
1) индивидуальные, которые, в свою очередь, подразделяются:
на общие, т. е. жителей муниципального образования (граждан Российской Федерации, иностранцев, лиц без гражданства),
специальные, к которым относятся: депутаты представительного органа муниципального образования, выборные и иные должностные лица местного самоуправления, члены выборного органа местного самоуправления, глава муниципального образования и т. д.;
2) коллективные. В группе коллективных субъектов муниципально-правовых отношений можно выделить:
муниципальные образования (городские или сельские поселения, муниципальные районы, городские округа либо внутригородские территории городов федерального значения),
в целом население муниципального образования в период проведения местных референдумов, муниципальных выборов, сходов и т. д.,
выборные и другие органы местного самоуправления (представительный орган муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения),
органы территориального общественного самоуправления (советы микрорайонов, территориальных общин, комитеты микрорайонов, квартальные, уличные и домовые комитеты и т. д.),
федеральные и региональные органы государственной власти, но только в рамках полномочий, определяемых в ст. 5 и 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами,
муниципальные и относящиеся к иным формам собственности предприятия и учреждения, расположенные на территории муниципального образования,
избирательные комиссии субъекта РФ и муниципального образования, избирательные объединения, иные общественные объединения, региональные (территориальные) отделения политических партий и общественных объединений,
общероссийское объединение муниципальных образований, советы муниципальных образований субъектов РФ, межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.
Муниципально-правовые отношения, как и любые другие правоотношения, возникают, изменяются либо прекращаются в связи с определенными обстоятельствами, условиями, именуемыми юридическими фактами.
В зависимости от отношения к воле людей юридические факты подразделяются:
1) на события.
...Например, рождение или естественная смерть жителя муниципального образования, которые влекут за собой возникновение или прекращение соответствующих муниципально-правовых отношений;
2) действия.
...Например, инициатива населения на принятие муниципального правового акта по конкретному вопросу местного значения (правотворческая инициатива граждан) порождает возникновение рассматриваемых правовых отношений между инициативной группой граждан, обладающих избирательным правом, и представительным органом муниципального образования.
Круг муниципально-правовых отношений весьма широк, их можно условно классифицировать на отдельные группы. В качестве критериев такой классификации берут те же признаки, что и при классификации норм муниципального права. Наиболее распространенным в науке критерием классификации являются субъекты муниципально-правовых отношений. Муниципально-правовые отношения могут также классифицироваться по целевому назначению (правоустановительные, правоохранительные), по времени действия (срочные, постоянные).
1.3. Источники муниципального права
...В основе системности и иерархичности, а значит, и определения видов источников муниципального права Российской Федерации лежат положения, характеризующие принятую в нашей стране систему права.
В Российской Федерации принята романо-германская система права, основным источником которой является нормативный правовой акт. Исходя из этого, российский законодатель в ст. 4 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяет следующие группы и иерархичность источников муниципального права:
1) общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
2) Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);
3) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
4) уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Приведенный перечень источников муниципального права в полном объеме должен также найти свое отражение в соответствующих законах субъектов РФ и муниципальных правовых актах. Например, в Законе г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» к числу таких источников отнесены Конституция РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления, иные федеральные законы и Устав города Москвы.
Из числа источников, характерных для англосаксонской системы права, в соответствии с Конституцией РФ и законодательством Российской Федерации к числу источников муниципального права России можно отнести:
1) исторические и иные местные традиции, на обязательный учет которых при осуществлении местного самоуправления указывают ст. 131 Конституции РФ и п. 2 ст. 1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления;
2) договоры и соглашения в области местного самоуправления, которые в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления могут заключаться органами местного самоуправления в целях осуществления межмуниципального сотрудничества (ст. 8); передачи (делегирования) части своих полномочий органам местного самоуправления вышестоящего или нижестоящего уровня (п. 4 ст. 15);
3) судебные акты (решения), содержащие нормативные предписания по вопросам организации местного самоуправления.
Лекция 2 Муниципальное право – наука и учебная дисциплина
2.1. Понятие, предмет, методология и источники науки муниципального права
Наука муниципального права является большей по объему, чем одноименные отрасль права и учебная дисциплина, поскольку включает все знания об общественных отношениях, составляющих предмет муниципального права, в том числе и правовые нормы, образующие в своей совокупности данную отрасль права, и учебный материал, составляющий содержание указанной учебной дисциплины в рамках вузовских учебных программ, тематических планов и в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта.
В отличие от отрасли муниципального права, призванной с помощью правовых норм регулировать общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, одноименная наука своей главной целью имеет выявление, раскрытие, познание, исследование основополагающих процессов, определяющих сущность местного самоуправления, его основных муниципально-правовых институтов, а также выявление основных тенденций и закономерностей их развития.