Отмена крепостного права. На этих началах и были составлены утвержденные 19 февраля 1861 г. Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. Крепостное право на крестьян и дворовых людей, т.е. на их личность, отменялось просто без всяких условий, а стоимость обязательного труда крестьян, насколько он принадлежал помещику, включалась в оценку земельного надела, какой получали крестьяне при выходе из крепостной зависимости. Поэтому дворовые люди, как безземельные, чрез 2 года со дня издания положения о них получали полное освобождение без всякого вознаграждения за то их владельцев. По Общему положению помещики, сохраняя право собственности на все принадлежащие им земли, предоставляют крестьянам в постоянное пользование усадебную их оседлость и сверх того для обеспечения их быта и исполнения обязанностей перед правительством определенное количество полевой земли, за что крестьяне обязаны исполнять в пользу помещиков определенные повинности. В этом переходном состоянии обязательных поземельных отношений к помещикам крестьяне называются временнообязанными. Наделение крестьян землею, как и следующие за это повинности в пользу помещика, определяются преимущественно по добровольному между помещиками и крестьянами соглашению, или же по закону, на основании местных положений, когда такое соглашение не состоится; условия соглашения или обязательного разверстания отношений между сторонами излагаются по каждому сельскому обществу или имению в особом акте, так называемой уставной грамоте. Крестьянам предоставлено право выкупать их усадебную оседлость; для приобретения в собственность полевого надела необходимо согласие помещика. При приобретении крестьянами в собственность полевого надела оказывается содействие от правительства посредством выкупной операции (выкупа). Это содействие заключается в том, что правительство ссужает под выкупаемые земли определенную сумму с рассрочкою крестьянам уплаты оной на продолжительный срок (49 лет со дня выдачи выкупной ссуды) и само взыскивает с них платежи как в счет процентов по выданной ссуде, так и на постепенное погашение долга (всего по шести копеек на рубль с назначенной правительством выкупной ссуды). Выкупом поземельного надела временнообязанными крестьянами прекращаются их обязательные отношения к помещикам и они вступают в состояние свободных крестьян-собственников. В Положении установляется порядок общественного крестьянского управления и указываются даруемые крестьянам и дворовым людям права, как и возлагаемые на них обязанности в отношении к правительству помещикам. В первые годы выкупной операции выкуп наделов пошел очень быстро: в 1862—1871 гг. из 10½ милл. ревизских душ временнообязанных крестьян более 6½ милл. душ выкупили 23 милл. десятин земли. В 1862—1891 гг. выдано из казны выкупных ссуд 886 милл. руб., 9221 тыс. ревизских душ выкупили 38.820 тыс. десятин земли. Крестьянская реформа завершилась распространением основных начал Положений 19 февраля 1861 г. на крестьян удельных (около 1½ милл. душ) и государственных (ок. 10 милл. душ). С приобретением в собственность наделов без содействия или с содействием правительства различные классы крестьянского населения образуют одно состояние свободных крестьян-собственников, однородное по основам своего государственного положения. К началу царствования Александра III во владении крестьян разных наименований числилось свыше 130 милл. десятин земли. Поземельным устройством крестьян завершается дело государственного образования сословного землевладения, начатое еще в древней России устройством служилого дворянского землевладения. То и другое землевладение создано мерами законодательства по нуждам государства, дворянское посредством наделения служилых людей казенной землей в поместное владение для обеспечения их обязательной службы, крестьянское посредством наделения крестьян помещичьей или казенной землей во временнообязательное пользование для обеспечения их быта и выполнения их государственных обязанностей. И как некогда временное и условное, обязанное службой землевладение дворян постепенно правительственными пожалованиями превращено было в полную наследственную собственность сословия, так и в наше время земля, отведенная в надел крестьянам, превращается в их собственность при содействии правительства посредством выкупной операции или выкупных платежей.
Реформа 19 февраля не успела завершиться в царствование императора Александра II. Ни помещики, лишившиеся дешевого крепостного труда, ни их бывшие крестьяне, оставшиеся без привычной господской опеки, не могли скоро освоиться с созданными реформой условиями своего положения. Правительству приходилось указывать обеим сторонам пути и давать средства к выходу из возникавших затруднений. Принятыми для этого мерами облегчалось и довершалось дело 19 февраля. Земля, оставшаяся у бедневшего дворянства за наделом крестьян, стала заметно уходить от него в руки лиц других сословий. Чтобы доставить дворянству дешевый кредит и тем задержать его обезземеливание, в 1885 г. учрежден Дворянский земельный банк, задачей которого предполагалось «главным образом облегчить потомственным дворянам способы к сохранению принадлежащих им вотчин за своим потомством». Еще более нуждалась в правительственной поддержке другая, слабейшая сторона. Переход временнообязанных крестьян на выкуп замедлился: 20 лет спустя со дня освобождения во внутренних губерниях, особенно нечерноземных, оставалось немало крестьян, продолжавших отбывать повинности в пользу помещиков. По закону 26 декабря 1881 г. во всех внутренних губерниях произведен обязательный выкуп. Законом 28 декабря 1881 г. выкупные платежи понижены на один рубль с каждого душевого надела и назначено для осуществления этой меры 12 милл. руб. ежегодно. Впоследствии издано постановление об отсрочке и рассрочке недоимок по выкупным платежам. Закон 13 мая 1896 г. разрешил пересрочивать на много лет и оставшийся непогашенным выкупной долг, уменьшая выкупные оклады до необременительных размеров и входя при взысканиях в платежную способность крестьян. Трудной задачей законодательства было изыскать способы для удержания надельных земель в руках крестьян и для расширения крестьянского землевладения. Положение 19 февраля допускало при известных условиях отчуждение надельной земли, и с 1870 по 1890 г. перешло в посторонние руки до 100.000 дес. такой земли; стали даже повторяться случаи потери всей надельной земли целыми сельскими обществами. Предотвращая обезземеление крестьян, закон 14 декабря 1893 г. стеснил права крестьян по распоряжению своими наделами: между прочим, дозволялось отдельным домохозяевам при общинном владении отчуждать надельные участки лишь членам своих обществ и совершенно воспрещалось закладывать надельные земли. В 1822 г. учрежден Крестьянский земельный банк, задача которого давать сельскому населению доступный долгосрочный кредит для приобретения земли, в которой нуждаются крестьяне с недостаточными наделами; в 20 с лишком лет своей деятельности банк помог крестьянам купить более 7 милл. десятин сверхнадельной земли, выдав в ссуду не менее 2/3 стоимости купленного. Принимались и другие меры для устранения или ослабления условий, расстраивавших крестьянское хозяйство: изданы правила для упорядочения крестьянских семейных разделов (закон 18 мая 1886 г.) и семейных переделов (наименьший срок для передела 12 лет по закону 8 июня 1893 г.), о найме на сельские работы, о крестьянских переселениях и пр. Законом 12 марта 1903 г. отменена круговая порука крестьян в уплате окладных государственных, земских и мирских сборов. Все эти меры либо восполняли какие-либо пробелы в юридическом или хозяйственном быту крестьян, оставленные Положением 19 февраля, либо нормировали вызванные им новые отношения.
Крестьянский вопрос и новейшие законодательные акты. Но все эти мероприятия не устраняли условий, клонивших крестьянство к обезземелению, а только искусственно удерживали землю в руках крестьянина, отнюдь не улучшая его положения. Увеличение населения делает настоятельно необходимым усиление производительности земли и развитие заработков помимо нее. Но тому и другому препятствует денежное оскудение деревни, которой стало не на что обернуться, увеличить живой инвентарь, ввести искусственные удобрения или завести кустарные промыслы и наладить сбыт его продуктам. Здесь правительство уже оказалось бессильно прийти крестьянству на помощь, напротив того, оно разошлось с ним: привлечением вкладов в сберегательные кассы колоссальные суммы были изъяты из местного оборота и целиком истрачены на нужды так называемого общегосударственного характера, а не на нужды данной местности (и в частности на установление в ней общедоступного сельскохозяйственного и кустарного кредита, как это практикуется в Западной Европе). Введение винной монополии лишило крестьянство даже того ростовщического кредита, который до того сосредоточивался в руках кабатчиков; отсутствие денег на местах оставляет без удовлетворения почти всю имеющуюся потребность в кредите. Удешевленные дальние перевозки хлеба (так называемые дифференциальные хлебные тарифы), введенные правительством с целью привлечения в страну золота, выбрасывая на европейский рынок каждую осень безудержную массу хлеба, понизили хлебные цены до уровня издержек производства, заставляя население недоедать. Особенно тяжело положение средних губерний, где наиболее развито помещичье землевладение, и оскудение центра давно стало официально признанным фактом. Помещичья усадьба разделила с крестьянской деревней значительную часть тех же тяжелых условий: помещичье хозяйство не сделало необходимых успехов в смысле культуры и частью пало, частью выродилось или в хозяйство агрария, эксплуатирующее дешевые, иногда пришлые, нуждою гонимые рабочие руки, или в хозяйство арендное, эксплуатирующее острую нужду крестьянина в земле, в которой он мог бы приложить свой труд, не находящий себе иного применения. Но в то время как представителям помещичьего класса жизнь дала целый ряд выходов в виде свободных профессий, государственной службы, крестьянин оказался кругом стесненным тем бесправным положением, в которое шаг за шагом ставили его реформы императора Александра III. Суровое применение паспортной системы является одною из важнейших основ народного труда, стеснение земского представительства, мешающее крестьянину бороться с пристрастиями земского обложения, наконец, все растущая опека местной администрации, посягающей на все проявления труда, — все эти условия дали вырасти грандиозному по своим размерам и по своему историческому значению кризису огромной страны, главной житницы Европы. Кризис сельскохозяйственный превратился в политический: все отрасли народного труда более или менее связаны, более или менее обессилены оскудением, а интересы трудящихся масс непримиримо противоположны интересам помещичьего класса.
Крестьянский вопрос и новейшие законодательные акты. Но все эти мероприятия не устраняли условий, клонивших крестьянство к обезземелению, а только искусственно удерживали землю в руках крестьянина, отнюдь не улучшая его положения. Увеличение населения делает настоятельно необходимым усиление производительности земли и развитие заработков помимо нее. Но тому и другому препятствует денежное оскудение деревни, которой стало не на что обернуться, увеличить живой инвентарь, ввести искусственные удобрения или завести кустарные промыслы и наладить сбыт его продуктам. Здесь правительство уже оказалось бессильно прийти крестьянству на помощь, напротив того, оно разошлось с ним: привлечением вкладов в сберегательные кассы колоссальные суммы были изъяты из местного оборота и целиком истрачены на нужды так называемого общегосударственного характера, а не на нужды данной местности (и в частности на установление в ней общедоступного сельскохозяйственного и кустарного кредита, как это практикуется в Западной Европе). Введение винной монополии лишило крестьянство даже того ростовщического кредита, который до того сосредоточивался в руках кабатчиков; отсутствие денег на местах оставляет без удовлетворения почти всю имеющуюся потребность в кредите. Удешевленные дальние перевозки хлеба (так называемые дифференциальные хлебные тарифы), введенные правительством с целью привлечения в страну золота, выбрасывая на европейский рынок каждую осень безудержную массу хлеба, понизили хлебные цены до уровня издержек производства, заставляя население недоедать. Особенно тяжело положение средних губерний, где наиболее развито помещичье землевладение, и оскудение центра давно стало официально признанным фактом. Помещичья усадьба разделила с крестьянской деревней значительную часть тех же тяжелых условий: помещичье хозяйство не сделало необходимых успехов в смысле культуры и частью пало, частью выродилось или в хозяйство агрария, эксплуатирующее дешевые, иногда пришлые, нуждою гонимые рабочие руки, или в хозяйство арендное, эксплуатирующее острую нужду крестьянина в земле, в которой он мог бы приложить свой труд, не находящий себе иного применения. Но в то время как представителям помещичьего класса жизнь дала целый ряд выходов в виде свободных профессий, государственной службы, крестьянин оказался кругом стесненным тем бесправным положением, в которое шаг за шагом ставили его реформы императора Александра III. Суровое применение паспортной системы является одною из важнейших основ народного труда, стеснение земского представительства, мешающее крестьянину бороться с пристрастиями земского обложения, наконец, все растущая опека местной администрации, посягающей на все проявления труда, — все эти условия дали вырасти грандиозному по своим размерам и по своему историческому значению кризису огромной страны, главной житницы Европы. Кризис сельскохозяйственный превратился в политический: все отрасли народного труда более или менее связаны, более или менее обессилены оскудением, а интересы трудящихся масс непримиримо противоположны интересам помещичьего класса.
При этих условиях деятельность правительства по крестьянскому вопросу после отмены круговой поруки в течение всего 1904 и всего 1905 гг. сосредоточилась в области чисто административных мероприятий. Указом Сенату от 4 марта 1906 г. образованы землеустроительные комиссии (по ноябрь 1906 г. образованы окончательно более чем в 150 уездах). Целью этих комиссий является соглашение крестьян и помещиков по обмену, продаже и покупке земель, уничтожению чересполосицы, длинноземелья и т.д. Составленные из представителей местного земства и администрации со слабым участием крестьянства, эти новые учреждения имеют устранить наиболее вопиющие неудобства земельного соседства, не касаясь прав соседей, но заставляя обе стороны высказать свои домогательства и облегчая им соглашение при воздействии Крестьянского банка. Основою учреждения являются комиссии уездные. Они состоят из 9—10 членов (в зависимости от нахождения в данном уезде удельных земель), представителей судебной, земской и финансовой администрации с присоединением к ним 3 крестьян, назначаемых по жребию из числа кандидатов, избираемых волостными сходами уезда. Губернские комиссии имеют объединить действия уездных и в свой черед объединяются в Петербурге деятельностью нового учреждения — Комитета по землеустроительным делам. Содержание всех этих учреждений рассчитано в сумме 1300000 рублей. Кроме соглашения помещиков и крестьян, комиссии должны также содействовать переселению крестьян на свободные казенные и удельные земли, что получает особенное значение после указов 12 и 27 августа, предоставляющих крестьянам казенные и удельные земли для переселения на известных условиях, открывающих большой простор деятельности комиссий. Общее количество земель казенных и удельных, подлежащих распродаже, можно определить в 11 мил. десятин. …
Все указанные мероприятия являются бюрократическою регулировкою посредничества Крестьянского банка, доселе свободного в своих отношениях к сторонам, и затем распространением на большее пространство прежних правил об образовании переселенческих участков в северных и юго-восточных губерниях (где главная масса казенных земель).
19 сентября Комитетом по землеустроительным делам утвержден наказ землеустроительным комиссиям; в этом наказе деятельность комиссий становится на весьма широкие основания, а сам Комитет выясняется как властное, почти законодательное учреждение, стоящее совершенно особняком. Кроме переселения на казенные земли, комиссии распоряжаются назначением земельного запаса Крестьянского банка и решают вопрос о покупке банком земель новых. Кроме упорядочения земельного соседства помещиков и крестьян, они властны решать и другие важные вопросы, напр. переход общин на подворное владение, залог надельной земли с продажею невыкупленных залогов другим крестьянам и т.д. При этом с ними должны согласоваться все прочие учреждения, ведающие крестьянские дела.
Сельская община. Одною из важнейших сторон крестьянского вопроса является нынешнее положение общинного землепользования. Увеличение населения сильно уменьшило земельные наделы крестьян и уронило раздробленные хозяйства, обессилев их. Неизбежные переделы лишают крестьянина главного стимула хорошей обработки, прочности пользования, уверенности в будущем. С другой стороны, в общине вследствие внешних препятствий не создалось того свободного труда, который по чаянию манифеста 19 февраля 1861 года должен был бы стать «залогом домашнего благополучия и блага общественного». Искусственно поддерживаемая община терпела всегда стеснения в своем свободном развитии: разделение чрезмерно больших общин на меньшие с угодьями, близкими к месту селения, затруднялось; не устранялось первоначальное правило, по которому член общины мог отказаться от участия в ней лишь безвозмездно, и таким образом кто уходит, уходит без формального отказа от своей доли, но с пустыми руками, а кто остается, живет под вечным расслабляющим страхом, что ушедшие вернутся и захватят возделанные их руками полосы и угодья; получивший образование крестьянин обязан выйти из общества, и община лишается просвещенного члена и т.д. Без этих тормозов община, возможно, подвинула бы равномерное развитие и оздоровление народа. Уничтожение общины и замена ее подворным владением на праве собственности может расколоть наше крестьянство на две части, враждебные одна другой, на деловитое, хозяйственное крестьянство, весьма консервативное по своим политическим тяготениям, и на безземельную массу, бессильную и темную, которая составит рабочую армию, несущую на себе хозяйство помещика и крестьянина-собственника.
Земские учреждения и Городовое положение. Реформа 19 февраля 1861 г., поставив крепостных крестьян в ряду свободных сельских обывателей, даровала им сословное общественное управление и сословный суд и тем увеличила число сословных управлений, какими пользовались дворянство, города и крестьяне, казенные и удельные. Положение о земских учреждениях создавало в местном управлении круг общих дел, в которых общественные классы, действовавшие дотоле разрозненно, соединялись для совместной деятельности. Указ 1 января 1864 г. призывал «к ближайшему участию в заведовании делами, относящимися до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, местное их население». До тех пор дела такого рода в каждой губернии ведал весьма неудовлетворительно Комитет земских повинностей, собиравшийся раз в три года и составлявшийся под председательством губернатора частию из коренных чиновников (председателя казенной палаты и управляющих палатой государственных имуществ и удельною конторой с подведомственными им уездными начальниками), частию из сословных выборных (предводителей дворянства, городских голов и пр.). Комитет составлял сметы и раскладки земских повинностей. Большая часть земских денежных сборов, составлявших ежегодно сумму свыше 20 милл. рублей, шла на общие государственные потребности и только малая доля на местные земские нужды. Предметы ведомства земских учреждений по Положению 1864 г.: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства, устройство и содержание зданий и путей сообщения, содержимых на счет земства, народное продовольствие, общественное призрение, участие, преимущественно хозяйственное, в попечении о народном здравии и образовании, взаимное земское страхование имуществ, меры против падежей скота, представления и ходатайства о земских пользах и нуждах и т.п. Соответственно хозяйственным задачам земского управления участие в нем определяется имущественным цензом. Земство — совокупность лиц и учреждений, которые владеют в городе или уезде известным пространством земли или другим недвижимым имуществом определенной ценности, по цензу, либо промышленным или торговым заведением с определенным годовым оборотом;[4] предоставлено чрез свои органы управления ведать местное земское хозяйство. Земство ведет свои дела в уездных и губернских земских учреждениях посредством выборных гласных. Для выбора гласных в уездное земское собрание избиратели частию по роду имущества, частию по месту его нахождения (в городе, в уезде) образуют отдельные избирательные съезды 1) уездных землевладельцев, 2) городских избирателей и 3) выборных от сельских обществ, которых назначают волостные сходы из своей среды. Уездное земское собрание под председательством уездного предводителя и членов уездной земской управы избирает гласных в губернское земское собрание (по одному на шесть уездных гласных), а оно избирает из своей среды председателя и членов губернской земской управы. Все выборы производятся на три года. Уездные и губернские земские собрания собираются ежегодно по одному разу на положенные сроки; управы действуют в продолжение всего года. Земским собраниям принадлежит власть распорядительная с общим надзором за ходом земских дел: они выслушивают отчеты управ и решают вопросы по земскому хозяйству. Земским управам принадлежат распоряжения исполнительные и вообще ближайшее заведование земскими делами, губернатору — надзор за деятельностью земских учреждений, Сенату — разбор пререканий губернатора с земскими собраниями и жалоб на них частных лиц и учреждений. Земские учреждения ведут вверенные им дела самостоятельно; но губернатор может остановить исполнение их решений, несогласных с законом и общими интересами государства.